II GZ 329/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S.A. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2932/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłat postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2923/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania objętej skargą A. S.A. w G. (skarżąca/spółka) decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłat. Sąd I instancji, wskazując na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), stwierdził, że we wniosku skarżącej brak jest szerszego uzasadnienia wskazującego na istnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja wskazująca na niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jest bardzo ogólnikowa i nie pozwala na obiektywne określenie sytuacji skarżącej spółki względem orzeczonej kwoty dopłaty. Ponadto nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację finansową Spółki. Dla oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie aktualnymi danymi o stanie majątkowym strony skarżącej. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla jej majątku, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki musi się bowiem odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej sytuacji majątkowej, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych oszczędnościach, czy ponoszonych wydatkach. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej, że ewentualna zasadność skargi sama w sobie uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. WSA podkreślił, że twierdzenia wniosku powinny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej czy też wskazaniem indywidualnych okoliczności uzasadniających wniosek. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku w kontekście badanych przesłanek uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Natomiast kwestia prawidłowości ustalenia kwoty dopłaty w niniejszej sprawie będzie badana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zaskarżyła je w całości, zarzucając naruszenie: 1. art 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że badanie przesłanki niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków stronie musi się odbywać "z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jej sytuacji majątkowej, wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych oszczędnościach, czy ponoszonych wydatkach’', podczas gdy kategoria trudnych do odwrócenia skutków ma charakter obiektywny i nie musi odnosić się wyłącznie do sytuacji majątkowej strony, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania Decyzji; 2. art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że fakty powszechnie znane takie jak stopień inflacji czy terminy oczekiwania na rozpoznanie spraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym powinny zostać udowodnione przez Skarżącego, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania Decyzji; 3. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania Decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania Decyzji. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonalności przedmiotowej decyzji, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie podlega oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując prawidłowość zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wad uzasadniających jego wzruszenie tak w świetle wzorców kontrolnych uwzględnionych z urzędu, jak i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni oraz subsumpcji ustalonego prawidłowo stanu faktycznego na tle przesłanek materialnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną ujawnione i podniesione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do Sądu należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (zob. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie i ostrożne stosowanie powyższej instytucji procesowej. W sprawie, której dotyczy zażalenie, strona skarżąca powołała się ogólnie na okoliczności związane z wadliwością zaskarżonej decyzji, wysokością możliwej szkody, jaka może powstać w wyniku egzekucji administracyjnej kwoty 138 585,95 zł, "brakiem przepisów" regulujących "ewentualny zwrot wyegzekwowanego świadczenia na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji", powstaniem szkody "w postaci utraconych korzyści i spadku wartości nabywczej kwot nominalnych" w następstwie wysokiej stopy inflacji. Wskazane wyżej okoliczności nie stanowią wystarczająco precyzyjnej, weryfikowalnej oraz materialnie adekwatnej konkretyzacji przesłanek uwzględnienia wniosku, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sama możliwość uwzględnienia skargi nie może być uznana za okoliczność relewantną w świetle przesłanek określonych w powyższym przepisie. Również wysokość świadczenia pieniężnego podlegającego dobrowolnemu lub przymusowemu wykonaniu sama w sobie nie przesądza o możliwości uwzględnienia wniosku, nawet jeśli uiszczenie lub ściągnięcie należnych kwot może doprowadzić do określonych trudności lub zakłóceń w prowadzeniu działalności gospodarczej. Dopiero wykazanie realnego niebezpieczeństwa powstania nieodwracalnych skutków w sferze prawnej lub faktycznej (np. likwidacja podmiotu lub zaistnienie przesłanek do ogłoszenia jego upadłości) może stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Trzeba ponadto pamiętać, że powstanie szkody majątkowej lub finansowej w wyniku wykonania zaskarżonego aktu jest co do zasady okolicznością odwracalną, albowiem istnieją prawne instytucje restytucji stanu pierwotnego lub rekompensaty tego rodzaju szkód. Nie może być zatem uwzględniony zarzut zażalenia kwestionujący zasadność oceny Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że skoro skarżący nie wykazał zaistnienia wyjątkowych okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie powstania nieodwracalnego stanu znacznej szkody lub innych skutków (w szczególności za pomocą dokumentów obrazujących sytuację majątkową, wysokość dochodów i wydatków, stan oszczędności lub rezerw finansowych), to brak podstaw do prowadzenia dalszego procesu oceny merytorycznej podstaw uwzględnienia wniosku. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone dokumenty potwierdzające zasadność wniosku oraz znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy. Nie może być również skutecznie podnoszona jako okoliczność istotna w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. sytuacja związana z utratą przez podmiot obowiązany do wykonania ostatecznej decyzji z możliwości korzystania z podlegających uiszczeniu lub ściągnięciu środków pieniężnych, których siła nabywcza podlega obniżeniu na skutek narastającej lub wysokiej stopy inflacji. Jest to bowiem zagadnienie ewentualnego istnienia podstaw do dochodzenia przed sądem powszechnym odpowiedzialności odszkodowawczej w razie stwierdzenia w przepisanym trybie wadliwości aktów organów władzy podlegających wykonaniu oraz spełnienia innych przesłanek tej odpowiedzialności. Nie znajduje również podstaw twierdzenie, że zagadnienie dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za przymusowe wykonanie wadliwej decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie jest uregulowane w porządku prawnym. Problematyka ta jest unormowana systemowo tak w ustawach z zakresu prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, a zatem nie są sporne zakres, zasady i tryb dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone przez wydanie tego rodzaju aktu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.