II GZ 32/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 873/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 23 lutego 2022 r. nr BOL.610.224.2021 w przedmiocie wycofania produktów z obrotu postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 25 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 873/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), odmówił L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. (dalej zwanej "skarżącą") wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej zwanego "organem") z 23 lutego 2022 r. w przedmiocie wycofania produktów z obrotu. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z 23 lutego 2022 r. organ utrzymał w mocy decyzję dotyczącą nakazu, w punktach sprzedaży należących do skarżącej, wycofania całej partii artykułu rolno-spożywczego o nazwie "[...]" Mleko modyfikowane w proszku, wzbogacone w witaminy i składniki mineralne dla dzieci po 2 roku aꞌ 800 g (2 razy 400 g) doprecyzowanej informacją "JUNIOR po 2 roku NOWA RECEPTURA", oznakowanej datą minimalnej trwałości i numer partii: "Najlepiej spożyć przed końcem (...) 03.2023 B 1060080611", danymi podmiotu: [...], w ilości posiadanej na dzień doręczenia niniejszej decyzji, pomniejszonej o dwa opakowania jednostkowe a’ 800 g zabezpieczone w 3 sierpnia 2021 r., w sklepie [...], w stosunku, do której prowadzone było postępowanie administracyjne nr 2. Zgodnie art. 29 ust. 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U z 2021 r., poz. 630) decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 3 i 6, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Podstawą zakazu było wskazanie na nieprawidłowość oznakowania produktu, które może narażać konsumenta na nabywanie produktu niezgodnego z ich oczekiwaniem. Sąd pierwszej instancji, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał, że ochrona interesu konsumentów (rodziców i dzieci) winna mieć pierwszeństwo przed ewentualnymi skutkami ekonomicznymi wykonania decyzji (brak zysku ze sprzedaży, upływ terminu ważności produktu i konieczność jego zutylizowania), których odwrócenie będzie możliwe np. w trybie odszkodowawczym za działania władzy publicznej. Zdaniem WSA, podnoszona przez skarżącą kwestia uszczerbku w dobrach osobistych może być rozstrzygnięta jedynie w postępowaniu cywilnym, a nie sądowoadministracyjnym. Natomiast utrata zaufania konsumentów nie może wpływać na rozstrzygnięcie co do przedmiotowego wniosku, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana właśnie celem ochrony konsumentów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaszły przesłanki wskazane w ww. przepisie do wydania postanowienia o wstrzymaniu decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącej takie przesłanki zaszły i zostały wyczerpująco opisane w skardze. Zdaniem skarżącej, udzielenie ochrony tymczasowej w żaden sposób nie narusza ani nie zagraża interesom konsumentów. Natomiast wykonanie decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i powoduje trudne do odwrócenia skutki z powodów wskazanych we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Skarżąca wskazała, że zastosowanie nazwy "mleko modyfikowane" w przypadku zakwestionowanych produktów nie wpływa na bezpieczeństwo konsumentów, a rzekomy problem dotyczy potencjalnie wyłącznie aspektu ekonomicznego. Nazwa "mleko modyfikowane" jest nazwą powszechnie używaną na rynku od lat, powszechnie znaną konsumentom i konsumenci mają świadomość, jakiego rodzaju środek spożywczy kupują. W żadnym wypadku nie pomylą tych produktów z innymi produktami opatrzonymi nazwą "mleko", tj. z mlekiem krowim. Na opakowaniu produktu porównano mleko modyfikowane do mleka krowiego pod kątem jego składu i właściwości. Konsument, po lekturze oznakowania produktu, został w pełni poinformowany o odrębnościach mleka modyfikowanego od innych kategorii żywności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy takie okoliczności nie wystąpiły. Sąd zasadnie odniósł się nie tylko do skutków wykonania zaskarżonej decyzji dotyczących samej spółki, lecz również do tych, które odnosiły się do konsumentów spornego produktu. Jak podkreśla się w orzecznictwie zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przepisy rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz.UE sp.15.6.463) mają na celu ochronę konsumentów i zawierają unormowania gwarantujące spełnienia oczekiwań konsumenta, aby nabywany produkt spełniał wymagania, o których został on poinformowany na oznakowaniu produktu. Przepisy te sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta (por.m.in. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2033/13, wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3788/17). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku udzielania ochrony tymczasowej decyzji o nakazie wycofania z obrotu produktu zafałszowanego w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę ochronę konsumentów, a następnie uwzględniać ewentualne negatywne dla strony skutki ekonomiczne wykonania decyzji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w zaskarżonej decyzji organ uznał, że podanie w oznakowaniu produktu nieprawidłowej nazwy świadczy o zafałszowaniu kontrolowanej partii produktu. Stwierdził, że wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywczego pod nazwą mleko modyfikowane jak również zamieszczanie w opisach informacji, że jest to mleko, narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, umożliwiających podejmowanie świadomych decyzji zakupowych. Nazwa mleko modyfikowane może wprowadzać (potencjalnych) konsumentów w błąd, co do składu, czy też metod wytworzenia (produkcji) spornego w sprawie artykułu, tj. tworzyć mylne wyobrażenie o produkcie. Niniejsze skutkować może zniekształceniem zachowania rynkowego, tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami. Skarżąca natomiast stoi na stanowisku, że zakwestionowany produkt mógł pozostać w obrocie pod nazwą mleko modyfikowane, bowiem nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych i istnieje prawny obowiązek jej stosowania. Ponadto zwróciła uwagę na istniejące w prawie unijnym wyjątki w stosowaniu pojęcia mleko do opisu finalnych produktów zawierających mleko w swym składzie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podważających prawidłowość wydania decyzji organu z 23 lutego 2022 r. stwierdzić należy, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie dokonuje się merytorycznej oceny sprawy sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania (A. Skoczylasa, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2006, nr 1, s. 28). W uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 przyjęto, że ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym należy uznać, że wszystkie argumenty skarżącej podniesione w zażaleniu dotyczące zgodności z prawem decyzji organu z 23 lutego 2022 r. nie zasługują na uwzględnienie. Za nieuzasadnione należy uznać również odwoływanie się przez skarżącą do tego, że wykonanie decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i powoduje trudne do odwrócenia skutki z powodów wskazanych we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Zauważyć należy, że realizacja decyzji nakazującej wycofanie z obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych ze swej istoty jest zawsze dolegliwa i powoduje obciążenie zobowiązanego nie tylko w sferze majątkowej, ale również w sferze niematerialnej związanej chociażby z wizerunkiem zobowiązanego. Stąd też wywieranie powyższych negatywnych skutków dla strony uznać należy za normalną konsekwencją decyzji administracyjnej nakazującej lub zakazującej wykonywanie określonych czynności. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi (por. postanowienie NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13). Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W pełni należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że ewentualne szkody wynikające z wykonania zaskarżonej decyzji organu z 23 lutego 2022 r. będą możliwe do naprawienia, gdyż w przypadku jej uchylenia i powstania szkody skarżąca będzie mogła domagać się odszkodowania za niesprzedane czy zutylizowane produkty. Odnosząc się zaś do argumentów, że wykonanie decyzji może spowodować utratę przez skarżącą dobrej reputacji czy zaufania klientów do niej, zauważyć trzeba, że to do strony należy uprawdopodobnienie, że akurat w jej przypadku taka sytuacja zachodzi (przez powołanie się na konkretne okoliczności, które mogłyby wskazywać na możliwość spełnienia subiektywnych obaw skarżącego w tym zakresie) – uprawdopodobnienia takiego nie stanowi ogólne i gołosłowne wskazanie, że stronie grozi utrata reputacji. Spółka nie określiła, jakie konkretnie skutki albo jaką szkodę może wywołać wykonanie decyzji, nie sposób więc uznać, żeby uprawdopodobniła wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.