II GZ 297/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia x na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2026 r. sygn. akt III SA/Gd 140/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności w sprawie ze skargi x na czynność Starosty Lęborskiego z dnia 28 stycznia 2026 r. nr K.7142.2.1.2026 w przedmiocie wyboru najkorzystniejszej oferty zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 8 maja 2026 r., sygn. akt III SA/Gd 140/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez x (dalej: "skarżąca") czynności Starosty Lęborskiego (dalej: "organ") z 28 stycznia 2026 r., nr K.7142.2.1.2026, w przedmiocie wyboru najkorzystniejszej oferty zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Uchwałą z 30 października 2024 r., nr 55/2024, Zarząd Powiatu Lęborskiego postanowił podać do publicznej wiadomości ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Do postępowania zgłosiła się skarżąca oraz y (dalej: "uczestnik"). Pismem z 28 stycznia 2026 r. organ zawiadomił skarżącą o odrzuceniu jej oferty oraz o dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty, tj. oferty uczestnika. Na powyższą czynność skarżąca wniosła skargę do WSA w Gdańsku, wnosząc również o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że wykonanie zaskarżonej czynności będzie skutkować zawarciem umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego z innym podmiotem, co w praktyce definitywnie i nieodwracalnie pozbawi skarżącą możliwości uzyskania zamówienia – nawet w przypadku późniejszego uwzględnienia skargi przez WSA. Jak wskazała skarżąca, zawarcie i wykonywanie umowy wykluczy możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem w drodze ponownej oceny ofert. Ponadto wykonanie zaskarżonej czynności spowoduje po stronie skarżącej znaczną szkodę majątkową w postaci utraty przychodów z tytułu realizacji zamówienia przy jednoczesnym poniesieniu kosztów przygotowania oferty, utrzymania gotowości taboru oraz zaplecza technicznego. Skarżąca stwierdziła również, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności jest uzasadnione wysokim prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi, a co więcej nie naruszy interesu publicznemu ani nie zagrozi ciągłości świadczenia usług transportu zbiorowego, albowiem celem wniosku nie jest wstrzymanie realizacji przewozów jako takich, lecz jedynie czasowe powstrzymywanie się przez organ od zawarcia i wykonywania umowy z wybranym wykonawcą do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącej, podnosząc, że zaskarżona czynność została już wykonana. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej czynności na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), powołując się na treść art. 19 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 285 ze zm.; dalej: "u.p.t.z."), WSA w Gdańsku zważył, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na kwestionowaną czynność organizatora może pokryć się z terminem zawarcia przez niego umowy z innym niż strona skarżąca podmiotem na skutek wyboru najkorzystniejszej oferty. Jak stwierdził Sąd I instancji, z odpowiedzi na skargę wynika, że w niniejszej sprawie zawarcie takiej umowy miało już miejsce, zatem wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności nie doprowadzi do skutku oczekiwanego przez skarżącą, czyli do odłożenia w czasie zawarcia umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania zaskarżonej czynności z uwagi na fakt zawarcia przez organ umowy z innym wykonawcą – uczestnikiem, podczas gdy skutki zaskarżonej czynności mają charakter ciągły i nadal są wykonywane, a dalsza realizacja umowy prowadzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz wywołania trudnych do odwrócenia skutków, w szczególności poprzez trwałą utratę rynku przewozów, klientów, przychodów, pozycji konkurencyjnej oraz możliwości uzyskania zamówienia publicznego – nawet w przypadku późniejszego uwzględnia skargi przez Sąd. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca zrekapitulowała argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jako bezzasadne podlegało oddaleniu. Na wstępie godzi się zauważyć, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na zasadnym założeniu, że udzielenie stronie skarżącej ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe w sytuacji, w której doszło już do wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie wykonanie zaskarżonej czynności w postaci wyboru najkorzystniejszej oferty zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego polega na zawarciu umowy tego typu z wybranym oferentem (por. art. 25 ust. 1 u.p.t.z.). WSA podniósł, że organ zawarł już z uczestnikiem umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, którą to okoliczność ustalił na podstawie twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę (k. 41 akt sądowych). Do akt nie przedłożono jednak kopii tej umowy. Niemniej w realiach sprawy rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie mogło być inne, bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób dostateczny przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną w nim przedstawione i uprawdopodobnione szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonego aktu mogą zostać zakwalifikowane jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe materialne przesłanki uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się zatem do takich – nadzwyczajnych ze swej istoty – okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonej czynności, które świadczą o realnym zagrożeniu wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo powstania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków. W tym sensie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Argumentem na rzecz pozytywnego rozpoznania wniosku nie mogło być, jak stwierdziła skarżąca, "wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi", bowiem kontrola legalności zaskarżonej czynności będzie mogła nastąpić dopiero w wyroku WSA, a nie w toku niniejszego postępowania wpadkowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanej w składzie siedmiu sędziów uchwale z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi. Ponadto twierdzenia skarżącej dotyczące ryzyka wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej nie zostały poparte jakąkolwiek dokumentacją umożliwiającą skonfrontowanie wywodów skarżącej z konkretnymi danymi na temat jej aktualnej kondycji finansowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. jak w sentencji. ----------------------- 2