II GZ 279/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia S. Sp. z o.o. Sp. k. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1606/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 października 2021 r. nr SKO-51-12/21 w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1606/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o.o. sp. k. we W., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 29 października 2021 r., w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że S. sp. z o.o. sp. k. we W. wraz ze skargą na ww. decyzję złożyła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Wniosek nie zawierał jednak uzasadnienia. Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na to, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie danego aktu, zaś brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem, którego uzupełnienia winien żądać sąd. Obowiązkiem strony jest poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. WSA wskazał, że Sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. WSA podkreślił, że skarżąca złożonego wniosku nie uzasadniła w ogóle. W uzasadnieniu skargi nie można wyodrębnić argumentacji, która odnosiłaby się do okoliczności świadczących o tym, że zostały spełnione przesłanki pozytywne warunkujące jego uwzględnienie, z godnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, w takiej sytuacji nie jest możliwa ocena wpływu wykonania postanowienia SKO w Toruniu na sytuację skarżącej. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nierozpoznanie merytoryczne złożonego wniosku, mimo iż cytowany przepis nie nakłada obowiązku wskazania uzasadnienia wniosku, w tym uznanie, iż wskazana przez Skarżącego szkoda nie ma znacznego rozmiaru oraz nie istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co skutkowało przyjęciem, iż brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a tym samym Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący zaakcentował, że WSA oparł swoje postanowienie na stwierdzeniu, że strona w skardze nie uzasadniła żądanego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednakże w judykaturze utrzymuje się stanowisko postulujące samodzielną (niejako ex officio) analizę okoliczności uzasadniających przyznanie tej ochrony na podstawie akt sprawy, nawet w oderwaniu od motywów wspierających wniosek w tym przedmiocie. Mając na uwadze charakter sprawy, jak i charakter wydanej decyzji mającej wpływ na działalność gospodarczą prowadzoną przez Skarżącą, bezsprzecznym jest, iż przestanki dotyczące złożonego wniosku zostały spełnione. W związku z tym, iż Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, jednoznacznym i oczywistym jest, że jeżeli działalność ta nie będzie mogła być kontynuowana, wykonanie decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody oraz pozbawienia jej źródła dochodu. Za niezasadne skarżąca uznała oparcie się przez WSA na stanowisku braku dosłownego, literalnego ale też i wyodrębnionego uzasadnienia odnoszącego się bezpośrednio do złożonego wniosku. W ocenie skarżącej, zgodnie z obecną linią orzeczniczą stanowisko takie, w tym uzależnienie rozpatrzenia złożonego wniosku od jego literalnego uzasadnienia, a nie od stanu faktycznego i okoliczności danej sprawy, jest błędne. Okolicznością bezsporną jest, iż na skutek zaskarżonego postanowienia Skarżąca utraci ugruntowaną pozycję na rynku działalności związanej z agencją zatrudnienia, w tym nie będzie mogła wykorzystywać zdobytego w tym zakresie doświadczenia. Zdaniem wnioskodawcy oczywiste konsekwencje utraty statusu agencji zatrudnienia są szkodą nieodwracalną. Spółka zdaje sobie sprawę ze szkody majątkowej, która zostanie wywołana poprzez utratę statusu agencji zatrudnienia, jednak większą szkodą jawi się fakt niemożności dalszego udzielania pomocy osobom w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz pracodawcom w pozyskaniu pracowników o poszukiwanych kwalifikacjach zawodowych. Wnosząca zażalenie podkreśliła, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, wojewódzki sąd administracyjny nie może pomijać informacji zawartych w aktach sprawy. Ich pełna analiza jest warunkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego, która znajduje swoje odzwierciedlenie w postanowieniu sądu. Zdaniem skarżącej, na sądzie ciąży obowiązek badania okoliczności sprawy, które nie zostały wskazane w uzasadnieniu wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że w sprawie nie uprawdopodobniono, iż w związku z jej wykonaniem mogłoby zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem wniosek strony nie zawierał uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżąca w skardze złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednakże w jej treści nie przedstawiła żadnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji, ani też nie poparła swojego wniosku żadnymi materiałami dowodowymi. Nie przedstawiając w żaden sposób wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację spółki, strona nie wykazała, że spełnia ustawowe przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., by w stosunku do niej zastosować ochronę tymczasową. Rolą sądu nie jest zaś wyinterpretowywanie negatywnych skutków dla strony, które mogą wynikać z wykonania skarżonej decyzji i domyślanie się, czy skutki te są na tyle istotne, by uznać je za trudne do odwrócenia, bądź też wyręczanie strony w wykazywaniu, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej. To w jej interesie jest bowiem wykazanie argumentów, które przemawiałyby i świadczyłyby za zasadnością wstrzymania wykonania skarżonego aktu – tym bardziej że jak już wyżej wskazano - ochrona taka stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy skarżący nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek w ogóle nie uzasadnia, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wraz ze skargą i zawartym w niej wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca nie złożyła żadnych twierdzeń ani dokumentów w zakresie choćby uprawdopodobnienia ziszczenia się w stosunku do niej negatywnych konsekwencji decyzji SKO w Toruniu. Brak materiałów źródłowych i argumentacji, które mogłyby podlegać ocenie przez WSA na etapie badania złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwił Sądowi I instancji stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście zachodzi którakolwiek z ustawowych podstaw wstrzymania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia, czy w istocie w stosunku do wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Ewentualne uwzględnienie zażalenia mogłoby nastąpić, gdyby wskazano w nim na czym polegała wadliwość oceny wniosku dokonanej przez Sąd I instancji. Przedstawienie konkretnych okoliczności odnoszących się do negatywnych dla skarżącej konsekwencji, pozwoliłoby Sądowi I instancji na dokonanie pełnej analizy złożonego wniosku i przełożenia skutków wynikających z wykonania aktu na sytuację strony wnioskującej. Tymczasem złożony wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia, na co słusznie wskazał WSA w treści zaskarżonego postanowienia i co uniemożliwiło Sądowi I instancji jego uwzględnienie na obecnym etapie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie złożonego wniosku nie ma możliwości ustalenia, czy w stosunku do skarżącej zachodzi podstawa do zastosowania ochrony tymczasowej. Nieprzedstawienie rzeczywistego obrazu konkretnych, nieodwracalnych skutków dla strony lub niebezpieczeństwa znacznej szkody, skutkuje zaś uznaniem, że strona nie uprawdopodobniła okoliczności wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Za niezasadną Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumentację zawartą w zażaleniu, odnoszącą się wyłącznie do kwestii przyjętej przez WSA linii orzeczniczej. Stwierdzić należy, że zdecydowanie przeważając linia orzecznicza oraz stanowisko doktryny podkreśla konieczność wykazania przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających ziszczenie się przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Uznaje się wręcz, iż warunkiem wydania przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę właśnie we wniosku okoliczności uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (vide: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2019 r., s. 427 i 428 oraz przywołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację i argumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Obecnie wnioskująca nie przedstawiła twierdzeń i dokumentów, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, co Sąd pierwszej instancji trafnie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi jego pozytywne rozpatrzenie. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.