II GZ 265/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SO/Łd 1/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z wniosku C. w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2025 r. nr SKO.4141.529.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SO/Łd 1/26, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), odmówił C. w W. (dalej: Wnioskodawca, Spółka) wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, Kolegium) z 29 grudnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, która stała się przedmiotem zaskarżenia do WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 181/26. Sąd I instancji wyjaśnił, że uzasadnienie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Tymczasem Spółka ograniczyła się jedynie do ogólnych stwierdzeń, iż obowiązek zapłaty znacznej kwoty spowoduje utratę płynności finansowej, co w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą stanowi zagrożenie dla bieżącego funkcjonowania przedsiębiorstwa, możliwości regulowania zobowiązań publicznoprawnych i prywatnoprawnych, a także realizacji zawartych umów. Wnioskująca wskazała również na niemożliwe do pełnego odwrócenia skutki w zakresie utraty kontrahentów, reputacji rynkowej oraz zdolności operacyjnej Spółki. W tym kontekście rozpoznający wniosek Sąd ocenił, że fakt ewentualnego wyegzekwowania nałożonej kary przed rozpoznaniem skargi i ewentualne jej uwzględnienie nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami, bowiem w takim wypadku należność zostanie Wnioskodawcy zwrócona. Nadto, jak zaznaczył WSA, uszczuplenie stanu finansowego nie jest wystarczającą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, a Spółka nie wykazała, aby w wykonaniu egzekucji spornej kwoty groziłaby jej szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa zapłaty lub by uiszczenie należności spowodowało trudny do odwrócenia skutek w razie, gdyby skarga została uwzględniona. Sąd I instancji zauważył również, że argumentacja złożonego wniosku nie została poparta żadnymi dokumentami źródłowymi, obrazującymi sytuację finansową oraz majątkową Spółki, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować ubytek w jej majątku, który może być równoznaczny z wyrządzeniem Wnioskodawcy znacznej szkody, jak również powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. Reasumując, Sąd I instancji uznał, że żadna z ustawowych przesłanek mogących uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w rozpatrywanej sprawie nie została przez Wnioskodawcę uprawdopodobniona i odmówił zastosowania instytucji ochrony tymczasowej, przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie wywiedzionym na podstawie art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka argumentowała, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przedstawiła konkretne i zindywidualizowane okoliczności uzasadniające złożony wniosek, wskazując na precyzyjny mechanizm powstania szkody: doręczenie upomnienia z dnia [...] lutego 2026 r. w kontekście nałożonej kary w wysokości [...] zł, co stanowiło w ocenie Spółki ową zindywidualizowaną okoliczność, która w przypadku podmiotu gospodarczego prowadzi do dających się przewidzieć, drastycznych skutków w postaci utraty płynności finansowej. Tymczasem Sąd wymagając na etapie uprawdopodobnienia pełnej dokumentacji księgowej (bilansu oraz rachunków zysków i strat) de facto przekształcił obowiązek konkretyzacji wniosku w obowiązek pełnego dowodzenia sytuacji majątkowej, co stoi w sprzeczności z istotą ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II FZ 46/26 - to oraz inne powołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych dostępna są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II OZ 2008/25; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji inicjowane jest wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu (por. postanowienie NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt I GSK 964/25). Podmiot występujący o zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał uzasadnienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny. Wnioskodawca jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 p.p.s.a. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków (por. postanowienie NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt III OZ 535/25). W takim przypadku sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czyli czy wystąpiła co najmniej potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt III OZ 332/25). W tym celu wnioskodawca winien tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia - w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami - na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek Spółki nie zawierał argumentacji, która pozwoliłaby na dokonanie obiektywnej oceny wystąpienia którejkolwiek z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Złożony wniosek ograniczał się tylko i włącznie do nieprecyzyjnego wskazania, iż egzekucja nałożonej kary pieniężnej spowodowałaby utratę płynności finansowej, co w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą stanowi zagrożenie dla bieżącego funkcjonowania przedsiębiorstwa, możliwości regulowania zobowiązań publicznoprawnych i prywatnoprawnych, a także realizacji zawartych umów. Wskazano również na negatywne skutki wszczęcia egzekucji administracyjnej w sferze finansowej i organizacyjnej Spółki, nie wyjaśniając przy tym wpływu uszczerbku płynności finansowej na zasygnalizowaną utratę kontrahentów, reputacji rynkowej oraz zdolności operacyjnej Spółki. Twierdzenia te nie zostały umotywowane w sposób wskazujący na potencjalny wpływ wykonania objętego skargą rozstrzygnięcia na sytuację Spółki i prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Wniosek nie został również poparty jakimikolwiek dokumentami wskazującymi na zasadność poniesionych we wniosku twierdzeń. W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, iż nie dla każdego podmiotu uiszczenie kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji musi wiązać się ze znaczą szkodą. To trzeba wykazać w indywidualnej sprawie. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony wnioskującej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się ze znaczną szkodą i nieodwracalnymi skutkami (zob. np. postanowienia NSA: z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OZ 71/13). W szczególności, gdy chodzi o decyzję rodzącą obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej niezbędnym jest zobrazowanie okoliczności wskazujących na trudną sytuację materialną oraz wykazanie, że uszczuplenie tego majątku o kolejne sumy grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. To zaś oznacza, że strona wnioskująca powinna wykazać swoją sytuację majątkową, w tym swoje możliwości finansowe, a czego w rozpoznawanej sprawie Spółka zaniechała, bowiem nie podała w jakiej wysokości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej uzyskuje przychody, ani w jakiej wysokości ponosi koszty ich uzyskania, jak również jaka jest akcentowana wysokość jej zobowiązań publiczno- i prywatnoprawnych. Skarżąca nie wyjaśniła, czy posiada środki trwałe, czy na jej rachunku bankowym znajdują się jakieś środki finansowe, jakie składniki majątku posiada. Spółka nie przedstawiła zatem żadnych konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby przydzielenie jej ochrony tymczasowej. Do wniosku na etapie jego składania nie załączyła również jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby jaka jest jej aktualna sytuacja majątkowa i finansowa. Przypomnieć należy, że to w gestii wnioskodawcy, jako znającego dokładnie okoliczności z zakresu swojej sytuacji finansowej, leżało podanie ich we wniosku celem uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., również poprzez poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami. Prawidłowe zatem było stanowisko WSA, że Spółka nie wykazała, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wpłynąć na jej sytuację majątkową. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne argumenty zażalenia dotyczące "mechanizmu powstania szkody" mającego obrazować konkretyzację okoliczności uzasadniających złożony wniosek, bowiem twierdzenia Wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej (Zob. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61). Należy również mieć na uwadze, że każde wykonanie decyzji dotyczącej należności pieniężnych jest uciążliwe i stanowi uszczerbek w budżecie jej adresata, jednak nie oznacza to automatycznie, że zapłata należności, także w trybie egzekucyjnym, będzie za każdym razem powodować powstanie po stronie podmiotu wnoszącego skargę znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Sama dolegliwość, czy wysokość ciążącego na danym podmiocie zobowiązania nie stanowi wystarczającej przesłanki do skorzystania z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Konieczność zapłaty egzekwowanego świadczenia i związane z tym uszczuplenie majątku dłużnika są zwykłym następstwem takiej decyzji. Dlatego twierdzenie, że upomnienie organu o zapłatę kary w wysokości [...] zł stanowi zindywidualizowaną okoliczność, że Spółka mogącą mieć drastyczne skutki w postaci utraty płynności finansowej. Poza tym ewentualna szkoda powstała z tytułu wykonania świadczenia publicznoprawnego ma charakter restytucyjny, ponieważ wiąże się ze świadczeniem pieniężnym, które ze swej natury jest świadczeniem odwracalnym. Oznacza to, że w razie ewentualnego prawomocnego uwzględnienia skargi, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, jeśli strona poniesie szkodę z powodu niezgodnego z prawem działania organu, ma roszczenie o jej naprawienie. Na marginesie trzeba również zauważyć, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Gdyby zatem taka sytuacja nastąpiła, Spółka może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W interesie bowiem strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.