I SA/Po 708/26

Dnia 30 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Michał Ilski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.

Prezydent Miasta P. decyzją z 03 grudnia 2025 r., nr [...] wymierzył S. sp. z o.o. (dalej zwanej również skarżącą) karę pieniężną w wysokości 10.788,16 zł za umieszczenie niezgodnie z Uchwałą Rady Miasta P. nr LXXXVIII/1671/VIII/2023 z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie P. (Dz. U. Woj. W. poz. 7054 – dalej w skrócie: "uchwała krajobrazowa") na nieruchomości w okresie od 09 marca 2024 r.: – do 09 kwietnia 2024 r. tablic reklamowych w formie wyklejeń w górnej części otworów okiennych oraz w otworze drzwiowym (oznaczonych w notatce służbowej z 03 listopada 2025 r. nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...]); – do 11 marca 2024 r. tablic reklamowych w formie wyklejeń w otworach okiennych (oznaczonych na zdjęciu w notatce służbowej z 03 listopada 2025 r. nr [...] oraz [...]). Prezydent przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśniono w szczególności, że 29 stycznia 2024 r. zostały z urzędu przeprowadzone czynności terenowe oceny elewacji budynku położonego przy ul[...] w P. - działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P.. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz ustalono, że tablice reklamowe zostały umieszczone niezgodne z uchwałą krajobrazową obowiązującą od 05 sierpnia 2023 r. Prezydent wydał decyzję z 14 maja 2025 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 17.346,80 zł. Przyjęto, że okres naliczania kary rozpoczął swój bieg 06 lutego 2024 r., a zakończył kolejno: 09 kwietnia 2024 r. (czyli w dniu poprzedzającym demontaż tablic reklamowych umieszczonych w górnych otworach okiennych oraz w otworze drzwiowym), 11 marca 2024 r. (tj. w dniu poprzedzającym demontaż pozostałych tablic reklamowych w otworach okiennych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 listopada 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 14 maja 2025 r. WSA w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., III SA/Po 143/25 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. W wyroku tym uznano, że organy błędnie uznały, iż postępowanie wszczęto już 6 lutego 2024 r., z dniem wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zawiadomienia tego nie doręczono bowiem skarżącej, lecz M. sp. z o.o., użytkownikowi wieczystemu przedmiotowego lokalu, który wynajmuje go skarżącej. Ponowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania, datowane na 4 marca 2024 r. doręczono już skarżącej, co nastąpiło 8 marca 2024 r. Organ pierwszej instancji odwołał się do art. 37a ust. 1 oraz art. 37d ust. 1-6, 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Zgodnie ze strefowym podziałem Miasta P., dokonanym w uchwale krajobrazowej nieruchomość, której dotyczy postępowanie znajduje się na obszarze centrum i historyczne dzielnice. Wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e) powołanej uchwały, dopuszcza się tablic reklamowe w formie wyklejenia od wewnętrznej strony szyby lokalu niemieszkalnego, znajdującego się w parterze budynku, kiosku ulicznego lub pawilonu sprzedaży ulicznej, na powierzchni nie większej niż 20% łącznej powierzchni okna lub drzwi. W tym kontekście zaznaczono, że powstanie tablic reklamowych nastąpiło z naruszeniem wskazanej uchwały (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. a), gdyż wyklejenie zostało wykonane od zewnętrznej strony szyby lokalu. Uznano również, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). W dalszej części swojej decyzji Prezydent przedstawił ustalenia w zakresie powierzchni otworów okiennych oraz drzwiowych, całkowitej powierzchni tablic reklamowych, powierzchni tablic reklamowych niezgodnych z uchwałą krajobrazową. Przedstawiono również sposób w jaki obliczono wysokość kary, o której mowa w art. 37d ust. 8 u.p.z.p. Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 marca 2026 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieruchomość na której umieszczono tablice znajduje się w obszarze centrum i historycznych dzielnic. Dotyczące tego obszaru przepisy § 5 ust. 1 pkt 2 lit. e) uchwały krajobrazowej dopuszczają tablice reklamowe w formie wyklejenia od wewnętrznej strony szyby lokalu niemieszkalnego, znajdującego się w parterze budynku, kiosku ulicznego lub pawilonu sprzedaży ulicznej, na powierzchni nie większej niż 20% łącznej powierzchni okna lub drzwi. Stwierdzono, że przedmiotowa reklama naruszała w/w zapisy. Przyjęcie przez Radę Miasta P. warunków dopuszczalności lokalizacji reklam w obszarze centrum i historycznych dzielnic oznacza, że dozwolone jest tylko to, co zostało wyraźnie przewidziane w uchwale, zarówno co do rodzaju reklamy, jak i sposobu jej montażu. W ślad za organem pierwszej instancji uznano, że brak było przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nielegalne usytuowanie tablicy reklamowej. Wyjaśniono również, że sprawa stanowiła uprzednio przedmiot oceny sądu administracyjnego. Wskazano w tym kontekście na wyrok WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2025 r., III SA/Po 142/25. Zaznaczono m.in., że wyrok ten zapadł już po ogłoszeniu wskazywanego przez skarżącą wyroku TK z 12 grudnia 2023 r., P 20/19 (Dz. U. poz. 2739). Uznano, że organy rozpatrując sprawę związane są stanowiskiem i oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wskazanym wcześniej wyroku WSA w Poznaniu. Za bezsporne uznano przy tym, że objęte postępowaniem tablice reklamowe powstały po wejściu w życie uchwały krajobrazowej. Tym samym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrok TK nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na omówioną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 marca 2026 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przyznanie skarżącej od Kolegium zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów wynagrodzenia adwokata oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała krajobrazowa wydana na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. może wyznaczać zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a przez to możliwe jest nakładanie administracyjnych kar pieniężnych na podmioty, które nie podporządkowały się uchwale rady gminy, podczas gdy art. 37a ust. 9 u.p.z.p. został uznany przez TK za sprzeczny z Konstytucją RP w takim zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, przez co nie jest możliwe nakładanie administracyjnych kar pieniężnych na podmioty, które nie podporządkowały się uchwale rady gminy do czasu uchwalenia regulacji i trybu dochodzenia odszkodowań, na podstawie regulacji prawnych wyeliminowanych z porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Skarżąca kwestionując rozstrzygnięcia organów podnosi, że nałożenie na nią kary nie było możliwe uwagi na stwierdzoną przez TK niekonstytucyjność art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu miały postanowienia art. 134 § 1 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze [tak: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09]. Stosownie natomiast do postanowień art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania [tak: wyrok NSA z 20 maja 2020 r., I GSK 1550/19]. Prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [tak: wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., I GSK 229/19]. Sądowa kontrola legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Poza zakresem oceny są natomiast kwestie, co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji. Sąd administracyjny w opisanej sytuacji nie może wnikać po raz drugi w materię do dalszego postępowania objętą zakresem wcześniejszych ocen [tak: wyrok NSA z 12 września 2023 r., II GSK 714/20 oraz powołane tam orzecznictwo]. Z uwagi na powyższe oczekiwanego rezultatu nie mogły wywrzeć argumenty skargi podnoszące niekonstytucyjność art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Powołany przez skarżącą wyrok TK o sygnaturze P 20/19 zapadł 12 grudnia 2023 r., zaś jego publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z 21 grudnia 2023 r. pod pozycją 2739. Skarżąca trafnie dostrzega przy tym, że wydając wskazane orzeczenie TK nie odroczył jego wejścia w życie. Tymczasem zapadły na wcześniejszym etapie postępowania wyrok WSA w Poznaniu o sygnaturze III SA/Po 143/25 zapadł 10 czerwca 2025 r. Wydając wskazane ostatnio orzeczenie uznano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 listopada 2024 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z 14 maja 2024 r., nr [...] naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Za zasadne uznano zarzuty naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Nie zgodzono się z organami odnośnie tego za jaki okres powinna zostać wymierzona skarżącej kara pieniężna. Analiza wskazanego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wydając go nie zakwestionowano tego, że przepisy u.p.z.p. mogą stanowić podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. W szczególności nie uznano w żaden sposób aby z uwagi na wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., P 20/19 brak było możliwości wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie przepisów u.p.z.p. Obecnie tutejszy Sąd nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Powyższe wynika ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku z 10 czerwca 2025 r., III SA/Po 143/25. Kierując się treścią art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. obowiązkiem sądu powtórnie rozpatrującego sprawę jest uznanie, że uwzględniając poprzednio skargę dostrzeżono wszystkie naruszenia prawa oraz wyrażono wszystkie wskazania co do dalszego postępowania. Aktualnie poza zakresem oceny Sądu są kwestie, co do których w uprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dopatrzono się uchybień w działaniu organów administracji. Kierując się powyższym na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości skutecznego kwestionowania konstytucyjności regulacji u.p.z.p. leżących u podstaw wymierzenia kary pieniężnej. Jak wskazano to powyżej powoływany przez skarżącą wyrok TK zapadł oraz został opublikowany w Dzienniku Ustaw na długo przed wydaniem przez tutejszy Sąd wyroku z 10 czerwca 2025 r., III SA/Po 143/25. Kwestionowanie niedostrzeżenia powołanego obecnie przez skarżącą wyroku TK mogło mieć miejsce w skardze kasacyjnej. Zakwestionowanie w chwili obecnej materialnoprawnych podstaw wymierzenia skarżącej kary pieniężnej jest nie do pogodzenia z obowiązkiem przyjęcia, że w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym dostrzeżono wszystkie naruszenia prawa. W konsekwencji powyższego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Niezależnie od braku zarzutów w tym zakresie należy wskazać, że w toku powtórnego postępowania organy wywiązały się z obowiązku respektowania oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z 10 czerwca 2025 r., III SA/Po 143/25. Wymierzając karę pieniężną uwzględniono, że jej wymierzenie nie mogło nastąpić za okres przed wszczęciem postępowania administracyjnego przyjmując przy tym, że postępowanie to wszczęto 8 marca 2024 r., tj. w dniu doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wątpliwości Sądu nie budzi również prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane przez skarżącą. Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.