II GZ 241/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia x na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 1617/25 w przedmiocie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi x na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 marca 2025 r. nr O/WA.Z-3.4241.185.2025.EC w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zwrócić x ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 (sto) złotych.

Postanowieniem z 18 marca 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 1617/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę x (dalej: "skarżący") na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 13 marca 2025 r., nr O/WA.Z-3.4241.185.2025.EC, w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej, oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 31 marca 2025 r. skarżący, działając za pośrednictwem niezawodowego pełnomocnika, y (dalej: "pełnomocnik"), wniósł skargę na ww. decyzję. W wykonaniu zarządzenia sędzi sprawozdawcy z 29 stycznia 2026 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 35 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), a, jeśli nie spełnia przesłanek zawartych w ww. przepisie, do podpisania skargi przez skarżącego – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego 4 lutego 2026 r. Dnia 11 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniósł za pośrednictwem ePUAP pismo, do którego załączył skargę oraz pismo skarżącego, w którym ów wyjaśnił, że jego pełnomocnik nie spełnia kryteriów wymienionych w art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, w wykonaniu zarządzenia sędzi sprawozdawcy z 19 lutego 2026 r. wezwano bezpośrednio skarżącego do nadesłania raportu weryfikacji podpisu skargi nadesłanej przy piśmie z 11 lutego 2026 r. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Poinformowano również, że do ww. pisma zostały załączone jedynie raporty weryfikacji podpisu dotyczące odpowiedzi na wezwania do usunięcia braków formalnych skargi oraz pisma przewodniego. Wezwanie doręczono skarżącemu 9 marca 2026 r. Przy piśmie nadanym 12 marca 2026 r. skarżący nadesłał wydruk powiadomienia otrzymanego na adres poczty elektronicznej, zawierającego potwierdzenie złożenia podpisu zaufanego. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., WSA w Warszawie stwierdził, że skarżący nie uzupełnił w przepisanym terminie braku formalnego skargi poprzez nadesłanie prawidłowego raportu weryfikacji podpisu elektronicznego pod skargą, bowiem w odpowiedzi na wezwanie nadesłał jedynie wydruk wiadomości e-mail stanowiący automatyczne powiadomienie z Profilu Zaufanego o użyciu podpisu. Zdaniem Sądu I instancji przedłożony dokument potwierdza jedynie fakt wykonania czynności technicznej (wysłania powiadomienia), nie zawiera natomiast niezbędnego wyniku walidacji (np. statusu "podpis poprawny", "pozytywny" czy "true"). Jak wskazał WSA, brak prawidłowego raportu uniemożliwia stwierdzenie, czy skarga została skutecznie podpisana, czy podpis jest ważny technicznie i czy zapewnia integralność dokumentu – tym samym uznał, że wymóg zachowania formy podpisu, o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a., nie został spełniony. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości, o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do dalszego rozpoznania, o stwierdzenie, że skarga została skutecznie wniesiona i nie była dotknięta brakiem formalnym w zakresie podpisu, oraz o rozpoznanie sprawy co do istoty przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 46 § 2a p.p.s.a. – polegające na przyjęciu, że skarga nie została skutecznie podpisana pomimo jej opatrzenia podpisem zaufanym, który jest prawnie równoważny podpisowi własnoręcznemu; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi mimo braku rzeczywistego braku formalnego; 2. art. 8 oraz art. 7a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) w zw. z art. 2 Konstytucji RP – poprzez zastosowanie nadmiernego formalizmu i naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa; 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarga została odrzucona przedwcześnie. Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie art. 12b § 1 p.p.s.a. określony w p.p.s.a. warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a., tj. przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Rozważania prawne dotyczące wyżej wskazanych kategorii podpisów elektronicznych nie mogą abstrahować od uregulowań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz. Urz. UE L z 2014 r. nr 257 ze zm., str. 73-114; dalej: "rozporządzenie eIDAS") oraz stanowiącej jego uzupełnienie w krajowym porządku prawnym ustawy z 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1725 ze zm.; dalej: "u.u.z.i.e."). Ogólną definicję podpisu elektronicznego zawiera art. 3 pkt 10 rozporządzenia eIDAS, zgodnie z którym oznacza on dane w postaci elektronicznej, które są dołączone lub logicznie powiązane z innymi danymi w postaci elektronicznej i które użyte są przez podpisującego jako podpis. Przepisy rozporządzenia wyróżniają następnie podklasy podpisów elektronicznych: zaawansowany oraz kwalifikowany. Zgodnie z art. 3 pkt 11 rozporządzenia eIDAS zaawansowany podpis elektroniczny oznacza podpis elektroniczny, który spełnia wymogi określone w art. 26, tzn. jest unikalnie przyporządkowany podpisującemu, umożliwia ustalenie tożsamości podpisującego, jest składany przy użyciu danych służących do składania podpisu elektronicznego, których podpisujący może, z dużą dozą pewności, użyć pod wyłączną swoją kontrolą oraz jest powiązany z danymi podpisanymi w taki sposób, że każda późniejsza zmiana danych jest rozpoznawalna. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 12 rozporządzenia eIDAS kwalifikowany podpis elektroniczny oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Jak stwierdzono w motywie 57 rozporządzenie eIDAS, aby zagwarantować pewność prawa w odniesieniu do ważności podpisu, niezbędne jest wyszczególnienie elementów kwalifikowanego podpisu elektronicznego, które powinny być ocenione przez stronę ufającą dokonującą walidacji. Pod pojęciem walidacji – zgodnie z art. 3 pkt 41 – należy zaś rozumieć proces weryfikacji i potwierdzenia, że dane w postaci elektronicznej są ważne zgodnie z ww. rozporządzeniem. Ważność podpisu elektronicznego można sprawdzić, wykorzystując procesy walidacji, o których mowa w art. 32, 32a i 33 rozporządzenia eIDAS. Probierzem ważności podpisu elektronicznego jest certyfikat podpisu elektronicznego (dalej: "certyfikat") i jego kwalifikowana odmiana. Zgodnie z art. 3 pkt 14 rozporządzenia eIDAS certyfikat oznacza poświadczenie elektroniczne, które przyporządkowuje dane służące do walidacji podpisu elektronicznego do osoby fizycznej i potwierdza co najmniej imię i nazwisko lub pseudonim tej osoby, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 15 ww. rozporządzenia kwalifikowany certyfikat oznacza certyfikat, który jest wydawany przez kwalifikowanego dostawcę usług zaufania i spełnia wymogi określone w załączniku I. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.u.z.i.e. podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą certyfikatu wywołuje skutki prawne, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z łącznej wykładni systemowej wyżej przywołanych przepisów – unijnych i krajowych – wynika obciążający sąd administracyjny obowiązek oceny spełnienia wymogu formalnego pisma wniesionego w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a. Na powinność tę składa się sprawdzenie, czy dokument elektroniczny w ogóle został opatrzony podpisem elektronicznym, a w wypadku wyniku pozytywnego – dokonanie walidacji (weryfikacji) tegoż podpisu elektronicznego. Dokonując ustaleń w powyższym przedmiocie, sąd nie powinien opierać się jedynie na twierdzeniach strony czy też własnych przypuszczeniach, lecz powinien samodzielnie zbadać prawidłowość podpisu elektronicznego złożonego pod dokumentem elektronicznym (podobnie NSA w wyroku z 18 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 3155/21), a tym bardziej nie może przenosić wyżej opisanego obowiązku na wnoszącego pismo. Odnosząc wyżej poczynione ustalenia prawne do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że po pierwsze z akt sprawy nie wynika, czy Sąd I instancji w ogóle sprawdził istnienie podpisu elektronicznego pod nadesłanym, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego, przy piśmie z 11 lutego 2026 r. dokumentem elektronicznym zawierającym treść skargi, a, nawet jeżeli zbadał obecność podpisu elektronicznego, to czy go zweryfikował. W aktach sprawy znajdują się bowiem jedynie raporty z weryfikacji podpisu elektronicznego pod pozostałymi załącznikami do pisma z 11 lutego 2026 r., tj. pismem przewodnim (k. 52) oraz pismem wyjaśniającym (k. 56). Tymczasem zgodnie z § 13 ust. 1a zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych (w brzmieniu nadanym zarządzeniem nr 36 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2025 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych) w przypadku prawidłowej weryfikacji podpisu na piśmie przychodzącym drogą elektroniczną, przekształconym do formy papierowej zamieszcza się stosowną pieczątkę z podpisem osoby dokonującej weryfikacji. Po drugie, Sąd I instancji, jak wyjaśniono wyżej, nie miał podstawy prawnej do wezwania skarżącego do cyt. "nadesłania raportu weryfikacji podpisu skargi" pod rygorem jej odrzucenia. Stosownie do treści art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 2a p.p.s.a. obowiązkiem skarżącego – w kontekście wymogu formalnego skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego, tj. podpisu – jest jedynie złożenie określonego przepisami rodzaju podpisu elektronicznego, a nie dokonywanie jego weryfikacji, toteż niedołączenie do wyżej określonej skargi dokumentu potwierdzającego pozytywny wynik weryfikacji podpisu elektronicznego nie spełnia definicji uniemożliwiającego nadanie skardze prawidłowego biegu braku formalnego w rozumieniu art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nieprzedłożenie tego dokumentu na wezwanie WSA nie stanowi nieuzupełnienia braku formalnego, warunkującego odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie sprawdzi, czy nadesłany w odpowiedzi na wezwanie zarządzeniem z 29 stycznia 2026 r., stanowiący załącznik do pisma z 11 lutego 2026 r. dokument elektroniczny zawierający treść skargi został opatrzony podpisem elektronicznym – jeżeli tak, dokona jego weryfikacji i zamieści w aktach stosowną adnotację, jeżeli nie – prawidłowo wezwie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 2