II GSK 241/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 282/25 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 listopada 2024 r. nr ZN.WOD.4241.136.2024.2.JK w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od K. J. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2024 r. K. J. (skarżący, strona) wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (organ, GDDKiA) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb B., gm. J., celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy mieszkalnej. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr 72/Z/24 GDDKiA odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb B., gmina J. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA decyzją z dnia 19 listopada 2024 r., nr ZN.WOD.4241.136.2024.2.JK utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów, wskazał, że z treści załączonej do akt sprawy księgi wieczystej nr CZ1C/00201479/9, wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest K. J. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż strona ubiega się o wydanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], obręb B., gmina J., działka obecnie wykorzystywana jest rolniczo, zaś po utworzeniu zjazdu, właściciel nieruchomości planuje wybudować na niej budynek mieszkalny, właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. Dokonując oceny możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu zwykłego organ wskazał, że istotnym elementem mającym wpływ na rozstrzygnięcie jest fakt, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Odwołując się do treści § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: rozporządzenie) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) organ stwierdził, że dopuszczalna jest lokalizacja zjazdu zwykłego na drodze klasy GP, ale tylko pod warunkiem wystąpienia trudnych warunków i tylko i wyłącznie w przypadku, gdy zjazd taki nie będzie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ stwierdził, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] i jak wynika z Banku Danych Drogowych oraz załączonego do akt sprawy Rysunku 2.11, najbliższy zjazd z drogi krajowej po stronie lewej jest zlokalizowany do sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz dwa zjazdy zlokalizowane są do działki nr [...]. Ponadto po stronie lewej drogi krajowej znajdują się jeszcze zjazdy w km 221+020, w km 221+052, w km 221+082 i w km 221+151, natomiast po stronie prawej zjazdy są zlokalizowane w km 220+944, w km 220+998, w km 221+151 i w km 221+182. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na mocy decyzji Wójta Gminy Janów z 22 grudnia 2023 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Dodatkowo, działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność J. J. - ojca K. J., co potwierdza ww. decyzja Wójta Gminy Janów z 22 grudnia 2023 r. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, do działek na [...] i nr [...] w sumie prowadziły trzy zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Wskazane zjazdy oznaczone są w Banku Danych Drogowych oraz na Rysunku 2.11 w km 220+900 (zlokalizowany do dawnej działki nr [...]) oraz w km 221+052 i w km 220+082 (zlokalizowane do dawnej działki nr [...]) strona lewa drogi krajowej nr [...]. Mając na względzie powyższe okoliczności, organ stwierdził, że działki nr [...] i nr [...] posiadają obecnie trzy zjazdy, natomiast działki nr [...] oraz nr [...] po dokonanym podziale nie posiadają urządzonego zjazdu. W ocenie organu dokonany podział i zmiany tytułu prawnego do nieruchomości nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku stron, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. Wobec powyższego organ stwierdził, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] nie występują tzw. "trudne warunki". Organ podkreślił, że fakt, iż na drodze krajowej istnieje zjazd nie oznacza, że w pobliżu można lokalizować kolejny zjazd, bez wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie, aby zachować bezpieczne warunki jazdy i płynność ruchu na drodze krajowej zjazdy powinny być lokalizowane w bezpiecznej od siebie odległości. Każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi niewątpliwie potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji wpływa na ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Organ stwierdził, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości O. byłby usytuowany na odcinku w km od 213+513 do 227+101 przenoszącym natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 3491 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe (z przyczepami i bez), autobusy, ciągniki rolnicze i rowery. Występujące w przedmiotowej sprawie natężenie pojazdów wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. W opinii zarządcy drogi również manewry skrętne włączania się i wyłączania z ruchu drogi krajowej nr [...], przy występującej stałej organizacji ruchu stanowią duże zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu. GDDKiA wskazał, że kluczową kwestią w przedmiotowym postępowaniu jest fakt, że działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...], posiadającą zjazd do drogi krajowej nr [...] w km 220+900 strona lewa. Zaznaczył, że organ I instancji wskazał wnioskodawcy alternatywną możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...], za pomocą działki nr [...], utworzonej z podziału działki macierzystej nr [...]. Powyżej wskazane rozwiązanie wymaga ustanowienia odpowiednio na jednej z ww. działek służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny - Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.). W ocenie organu strony w pierwszej kolejności powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości utworzenia dojazdu do nieruchomości, że sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku takich możliwości strona może w ostateczności wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Odnosząc się do argumentu skarżącego, wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż działki nr [...] nie można skomunikować za pośrednictwem działki nr [...] w związku z jej zagospodarowaniem, organ wskazał, że ze zdjęć poglądowych z Geoportal.pl wynika, iż działka [...] jest tylko częściowo zabudowana, zaś duża powierzchnia pokryta jest kostką, a zatem, zdaniem organu, możliwe jest skomunikowanie przedmiotowej działki nr [...] za pośrednictwem zjazdu do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...]. Organ stwierdził, że zjazd zlokalizowany we wnioskowanym miejscu pogorszy płynność ruchu drogowego i stanowiłby dodatkowy punkt kolizyjny, a wnioskodawca nie wyczerpał innych możliwości zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. J. zaskarżając ją w całości. Wyrokiem z dnia 10 września 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 282/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GDDKiA z dnia 20 sierpnia 2024 r. (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku). Sąd I instancji za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego, co przejawiło się w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o lokalizację zjazdu zwykłego z drogi publicznej bez analizy wszystkich istotnych okoliczności dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej. Zdaniem Sądu I instancji o tym czy wykonanie spornego zjazdu stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. Organ nie może w sposób ogólnikowy, bazując jedynie na charakterystyce drogi krajowej klasy GP, w tym jej funkcji oraz płynności ruchu, którą droga ta musi zapewniać, ograniczyć swojej argumentacji na odmowę wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do stwierdzenia, że na drodze tej klasy, gdzie występuje duże natężenie ruchu pojazdów (zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 3491 poj./dobę), każdy dodatkowy zjazd spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zatem lokalizacja nowego zjazdu na ww. odcinku drogi krajowej negatywnie wpłynie na płynność. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest bowiem automatyczne. Ocena czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych. Za dalece niewystarczające, w ocenie Sądu I instancji, należy uznać opieranie się w zaskarżonej decyzji na zdjęciach pochodzących z internetowego serwisu mapowego bez faktycznych oględzin spornego odcinka drogi. Sąd I Instancji stwierdził, że organ administracji powinien dokonać oględzin odcinka drogi, na której wnioskowany jest zjazd i sporządzić przedstawiającą obecny stan rzeczy dokumentację fotograficzną, wskazać inne okoliczności mogące powodować stan zagrożenia bezpieczeństwa (np. związane z wypadkami na tym konkretnym odcinku drogi). WSA podkreślił, że skarżący konsekwentnie twierdzi, że na spornym odcinku drogi znajdują się inne zjazdy, a samochody poruszają się nie przekraczając dopuszczalnej prędkości ze względu na ograniczenie prędkości (40 km/h). Organ nie odniósł się szczegółowo do tych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z perspektywy przepisów prawa materialnego. Z powołanych wyżej względów Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że nie została ona poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Sąd uznał także, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymi samymi wadami obarczona jest również decyzja ją poprzedzająca. WSA wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną Sądu dokonując szczegółowej analizy sytuacji związanej z bezpieczeństwem ruchu drogowego na spornym odcinku drogi. Ponadto organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych, bez naruszenia zasady równości. Decyzja powinna być oparta na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne. Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające de facto na ich niezastosowaniu w wyniku pominięcia przez Sąd okoliczności, iż na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, poczynieniu prawidłowych ustaleń oraz rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego, o których mowa w § 55 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia co też organ prawidłowo uczynił; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez przyjęcie, iż wydanie uchylonej decyzji nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne spraw, zwłaszcza w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, istotne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zebrał całokształt materiału dowodowego, następnie na jego podstawie ustalił pełny stan faktyczny sprawy, który ocenił nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a tym samym nie naruszył przepisów postępowania, co w konsekwencji prowadziłoby do błędnego zastosowania właściwych w sprawie przepisów materialnoprawnych; 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie przez Sąd I instancji, że decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego podczas, gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku uzupełnienia przez organ postępowania dowodowego m.in. o przeprowadzenie oględzin odcinka drogi i sporządzić przedstawiając obecny stan rzeczy dokumentacje fotograficzną, wskazać inne okoliczności mogące powodować stan zagrożenia bezpieczeństwa, w sytuacji, gdy z właściwie ustalonego i zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] i jak wynika z Banku Danych Drogowych, który stanowi dokument urzędowy, oraz załączonego do akt sprawy Rysunku 2.11, najbliższy zjazd z drogi krajowej po stronie lewej jest zlokalizowany do sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz dwa zjazdy zlokalizowane są do działki nr [...], co powoduje, że przedmiotowy zjazd byłby zlokalizowany w bliskim sąsiedztwie z innymi trzema zjazdami, co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Ponadto organ ustalił, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości O. byłby usytuowany na odcinku w km od 213+513 do 227+101 przenoszącym natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 3491 poj./dobę, co wpływa na płynność ruchu. Wobec czego nie ma konieczności ustalenia kwestii związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa, wskazanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku, gdyż organ na podstawie właściwie ustalonego i zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że przedmiotowy zjazd powodowałby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec podniesionych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi. W sytuacji, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej, spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uchylając obie wydane w sprawie decyzje odmawiające wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, uznał, że nie zostały one poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych i w związku z tym zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, uznając za usprawiedliwione zarzuty podniesione w pkt 1-3 i 5 petitum skargi kasacyjnej, które z uwagi na ich komplementarny charakter, należało rozpoznać łącznie. Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się przy tym zasadne. Nietrafnie zarzucono w pkcie 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ nie tyle kwestionuje wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co nie zgadza się z zaprezentowanym tam stanowiskiem. Jednak zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja GDDKiA została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., a wykładnia tego przepisu determinowała zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 29 ust.1 u.d.p., w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 4 art. 29 u.d.p. wskazano, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki, o których mowa w ww. przepisie zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się zatem względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Stosownie do § 55 ust. 1 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się z: 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach; 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach. Z kolei w ust. 2 tego przepisu wskazano, że zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, a z taką drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce wyjątkowo - tylko w przypadku tzw. trudnych warunków. Pojęcie "trudne warunki" zostało zdefiniowane w § 4 pkt 22 rozporządzenia jako warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, że warunki takie nie występują, a ustalenie te, przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są wystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.p.d. Wyjaśnić przy tym należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu (przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny), podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II GSK 936/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił decyzję GDDKiA z dnia 19 listopada 2024 r. stwierdzając, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego, co przejawiło się w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o lokalizację zjazdu zwykłego z drogi publicznej bez analizy wszystkich istotnych okoliczności dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi wręcz do przeciwnego wniosku, a mianowicie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające wyznaczone granicami materialnymi rozpoznawanej sprawy administracyjnej z poszanowaniem reguł tego postępowania wyznaczonych przepisami k.p.a. Zakres przeprowadzonych czynności dowodowych oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji dowodzą, że organ prawidłowo skorzystał z uznania administracyjnego a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Zasadnie zatem organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew ocenie Sądu I instancji organ dokonał analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym odcinku drogi. Stwierdził, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości O. byłby usytuowany na odcinku w km od 213+513 do 227+101 przenoszącym natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 3491 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe (z przyczepami i bez), autobusy, ciągniki rolnicze i rowery. Występujące w przedmiotowej sprawie natężenie pojazdów wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. W opinii zarządcy drogi również manewry skrętne włączania się i wyłączania z ruchu drogi krajowej nr [...], przy występującej stałej organizacji ruchu stanowią duże zagrożenie dla wszystkich uczestników ruchu. Organ ustalił przy tym na podstawie informacji z Banku Danych Drogowych oraz załączonego do akt sprawy Rysunku 2.11, najbliższy zjazd z drogi krajowej po stronie lewej jest zlokalizowany do sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz dwa zjazdy zlokalizowane są do działki nr [...]. Ponadto po stronie lewej drogi krajowej znajdują się jeszcze zjazdy w km 221+020, w km 221+052, w km 221+082 i w km 221+151, natomiast po stronie prawej zjazdy są zlokalizowane w km 220+944, w km 220+998, w km 221+151 i w km 221+182. Organ zasadnie zatem przyjął, że wydanie decyzji o lokalizacji przedmiotowego zjazdu powodowałoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów. Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tymczasem budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Podkreślić należy, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II GSK 1717/22). Bez znaczenia dla ww. oceny pozostaje podniesiona w skardze K. J. okoliczność, że droga na obszarze wokół wnioskowanego zjazdu objęta jest ograniczeniem prędkości do 40 km/h. Względy bezpieczeństwa nie mogą być bowiem widziane tylko i wyłącznie jako kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów, czy ilość zdarzeń drogowych występujących w danym miejscu. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi w danym terenie, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują - nawet potencjalnie - możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia (por. wyrok NSA z dnia18 lutego 2026 r. sygn. akt II GSK 1822/22). Podobnie argument skarżącego dotyczący innych zjazdów indywidualnych z sąsiednich działek jest chybiony i świadczy raczej o trafności decyzji organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dokonując oceny czy nieruchomość skarżącego ma lub będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej zasadnie stwierdził, że dokonany podział i zmiany tytułu prawnego do nieruchomości nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, albowiem miałoby to negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa tracąc swoją podstawową funkcję stawałaby się w dużej mierze drogą lokalną (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4108/18 oraz wyrok NSA z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3510/01), co siłą rzeczy prowadzi i do tego wniosku, że czyniąc użytek z przyznanych mu kompetencji organ administracji jest również zobowiązany rozważyć, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt II GSK 1679/21). Zarządca drogi zasadnie zauważył, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. W tym kontekście przypomnieć należy, że na podstawie decyzji Wójta Gminy Janów z 22 grudnia 2023 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...] (działka skarżącego), natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowiły własność J. J. – ojca skarżącego. Zgodnie z ustaleniami organu do działek na [...] i nr [...] w sumie prowadziły trzy zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Wskazane zjazdy oznaczone są w Banku Danych Drogowych oraz na Rysunku 2.11 w km 220+900 (zlokalizowany do dawnej działki [...] nr [...]) oraz w km 221+052 i w km 220+082 (zlokalizowane do dawnej działki nr [...]) strona lewa drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji działki nr [...] i nr [...] posiadają obecnie trzy zjazdy, natomiast działki nr [...] oraz nr [...] po dokonanym podziale nie posiadają urządzonego zjazdu. Działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...], posiadającą zjazd do drogi krajowej nr [...] w km 220+900 strona lewa. Słusznie zatem organ wskazał alternatywną możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] za pomocą działki [...] a strona w żaden sposób nie wykazała, że służebność taka nie jest możliwa. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze do Sądu I instancji argumentu skarżącego, że brak jest racjonalnej możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z działki o nr [...] z uwagi na zagospodarowanie tej działki oraz same wymiary działki o nr [...] zaznaczyć trzeba, że ocena tego, czy zachodzą przesłanki do ustanowienia drogi koniecznej zastrzeżona jest do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Skoro skarżący nie przedłożył prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, to ani organ administracji ani sąd administracyjny, nie mogli badać, czy w sprawie zachodzi przesłanka ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 952/16, oraz wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4108/18). Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści § 2 ust. 5 rozporządzenia zastosowanie przepisów, które odnoszą się do trudnych warunków, wymaga pisemnego uzasadnienia potwierdzającego brak możliwości lub rażąco wysokie koszty zastosowania rozwiązania standardowego względem rozwiązania alternatywnego, które dołącza się do dokumentacji projektowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wnoszący o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu powołując się na tzw. trudne warunki, zwłaszcza gdy podważa ustalenia organu, winien dostarczyć materiał dowodowy wskazujący, że te trudne warunki w jego przypadku występują, a takich dowodów w niniejszej sprawie brak, zwłaszcza odnośnie do braku możliwości ustanowienia służebności. W rezultacie brak było podstaw do przyjęcia, że wydane w sprawie decyzje nie zostały poprzedzone postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wnika, że organ dokonał należytego wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa. Zasadnie też stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.p.d. w zw. z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, uznając jednocześnie, że wniesiona przez K. J. skarga na decyzję Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 listopada 2024 r. nie miała usprawiedliwionych podstaw a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie dla reprezentującego organ radcy prawnego, ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w kwocie 360 zł.