II GZ 209/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. akt III SA/Lu 25/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru sanitarnego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany: "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 11 lutego 2026 r., sygn. akt III SA/Lu 25/26 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. (dalej zwanej: "skarżącą", "Spółką") decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2025 r. w zakresie jej punktu I oraz III, w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru sanitarnego dotyczących suplementów diety. W niniejszej sprawie organ I instancji nakazał skarżącej: 1. usunąć z etykiety suplementu diety pn. [...] o nr partii [...], z datą minimalnej trwałości 08/2026 oraz opakowań w postaci [...] niedozwolonego oświadczenia zdrowotnego oraz określenia "A." z nazwy produktu; 2. usunąć z etykiety suplementu diety pn. A. [...] o nr partii [...] z datą minimalnej trwałości 11/2025 oraz opakowań w postaci [...] niedozwolonego oświadczenia zdrowotnego oraz określenia "A." z nazwy produktu; 3. usunąć z etykiety suplementu diety pn. A. [...] o nr partii [...] z datą minimalnej trwałości 06/2026 oraz opakowań w postaci [...] niedozwolonego oświadczenia zdrowotnego; 4. usunąć ze strony internetowej www. .pl niedozwolone oświadczenia zdrowotne dotyczące suplementów diety pn. H. [...]., S. [...], [...] w zakresie opisanym w protokole z kontroli sanitarnej z dnia [...] września 2024 r. oraz uzasadnieniu decyzji; 5. wycofać z obrotu produkt pn. H. [...] suplement diety o nr partii [...] z datą minimalnej trwałości 12/2025 zawierający w swoim składzie Peptyd miedziowy GHKCu; 6. wycofać z obrotu produkt pn. A. Peptyd miedziowy GHKCu o nr partii Peptyd miedziowy GHKCu z datą minimalnej trwałości 11/2025, zawierający w swoim składzie Peptyd miedziowy GHKCu; Jednocześnie organ zakazał stronie wprowadzania do obrotu dwóch produktów (w pkt 7 i 8 decyzji) oraz określił terminu wykonania obowiązków. W wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy - decyzją z [...] października 2025 r utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazów ujętych w pkt 1, pkt 5 i pkt 6 oraz zakazów ujętych w pkt 7 i pkt 8, w tym co do terminu wykonania pkt 5, pkt 6, pkt 7 i pkt 8 przedmiotowej decyzji; uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu ujętego w pkt 2 – jako bezprzedmiotowego i w tym zakresie odstąpił od nakładania obowiązku; uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu ujętego w pkt 3 i pkt 4 oraz co do terminu wykonania nakazów ujętych w pkt 1-4 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, to jest: - w pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji nakazał usunięcie z etykiety suplementu diety oraz opakowań w postaci [...] niedozwolonego oświadczenia zdrowotnego oraz określenia "A." z nazwy produktu, - w pkt 4 organu I instancji nakazał usunięcie ze strony internetowej niedozwolonego oświadczenia zdrowotnego dotyczącego suplementów diety pn. H. [...], S. [...], [...] w zakresie opisanym w protokole z kontroli sanitarnej z dnia [...] września 2024 r. oraz uzasadnieniu decyzji, zaś w przypadku suplementów diety pn. H. [...] i A. [...] zawierających w składzie peptyd miedziowy GHK-Cu nakazał usunięcie ich prezentacji, reklamy i promocji z przedmiotowej strony, - zalecenia zawarte w pkt 1, 3 i 4 decyzji nakazał wykonać w terminie do dnia [...] stycznia 2026 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zawarty został wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniosek, wydał opisane na wstępie postanowienie – odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia WSA w Lublinie wskazał m.in., że Spółka powinna należycie udokumentować swoje stanowisko w zakresie omawianego wniosku w celu wykazania, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje albo może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie ochrona interesu konsumentów winna mieć pierwszeństwo przed ewentualnymi negatywnymi dla strony skutkami, w tym finansowymi, wynikającymi z ustalonego zaskarżoną decyzją ostateczną obowiązku jej wykonania. Skarżąca podniosła wprawdzie, że wykonanie decyzji ostatecznej spowoduje wystąpienie u niej znacznej szkody majątkowej, podała nawet cenę jednostkową opakowania z etykietą, jednakże w istocie w argumentacji tej nie wskazała dokładnie, ilu takich opakowań produktów kwota ta dotyczy. Podobnie skarżąca zwróciła uwagę na ryzyko utraty klientów podając, że szacowany koszt kampanii reklamowej budującej świadomość produktów o nowych nazwach to [...] mln zł, jednakże i w tym przypadku nie wyjaśniono, co składałoby się na tak określoną kwotę. W konsekwencji WSA w Lublinie uznał stanowisko skarżącej za hipotetyczne. Podkreślił, że samo wskazanie wysokości ewentualnych szkód nijak się ma do rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy, przez co nie stanowi wystarczającego uzasadnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podnoszone wywody wskazujące na konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinny być natomiast konkretne i należycie uprawdopodobnione. Tym samym skarżąca posługuje się uogólnioną argumentacją ewentualnych szkód w różnych obszarach jej działalności, nie wykazuje zaś konkretnie w odniesieniu do nałożonych obowiązków, jaki mają one zakres i realne koszty. Nie zostało nawet jasno przedstawione, jak długo miałaby trwać wymiana etykiet, ani jakiej ilości produktów określonego rodzaju miałaby dotyczyć, jak też ilu potencjalnych konsumentów utracić mogłoby zaufanie do produktów objętych zaskarżoną decyzją. W rezultacie także przedstawiony we wniosku szacowany koszt kampanii budującej świadomość produktów (określony na [...] mln zł) WSA w Lublinie uznał za czysto teoretyczny - wskazana kwota nie została w żaden sposób należycie uprawdopodobniona. Również powołując się na straty finansowe skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów źródłowych obrazujących tego rodzaju dane (m.in. raportów sprzedażowych). Brak w ogóle jakichkolwiek dokumentów finansowych związanych z prowadzoną działalnością strony obrazujących jej skalę i wartość. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nie posiada możliwości weryfikacji informacji zawartych we wniosku i dokonania należytej oceny jego zasadności. Zaznaczył też, że celem zaskarżonej decyzji jest ochrona konsumentów jako nabywców suplementów diety. W ocenie WSA w Lublinie przesłanki przyznania ochrony tymczasowej powinny podlegać ocenie nie tylko pod kątem interesów skarżącej, ale też potencjalnych konsumentów, a ochrona ich interesu winna mieć pierwszeństwo przed ewentualnymi skutkami ekonomicznymi wykonania decyzji. Na powyższe postanowienie WSA w Lublinie zażalenie złożyła Spółka, wskazując, że zaskarża je w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą rozszerzeniem przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji uwzględniającą w przesłankach udzielenia ochrony tymczasowej interesy osób trzecich i danie im pierwszeństwa przed interesem skarżącej, a nadto stwierdzenia braku należytego uargumentowania wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji, podczas gdy wniosek odnosił się do konkretnych okoliczności niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które są przyszłe i potencjalne i których we wszystkich aspektach nie da się poprzeć materiałem źródłowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (za: postanowienie NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Strona powinna przekonać zatem sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Ustawodawca zdecydował zatem uzależnić udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, a ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez Sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy. Ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z decyzji konsekwencjami, może doprowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). W świetle powyższych rozważań, wskazania wymaga, że skarżąca nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów, jakie obrazowałyby jej rzeczywistą sytuację ekonomiczną, a także uwiarygodniałyby podnoszone przez nią okoliczności mogące pozwolić Sądowi pierwszej instancji na ustalenie czy wykonanie decyzji może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Zasadnie WSA w Lublinie stwierdza, że na podstawie tak złożonego wniosku nie dysponuje on pełnym obrazem sytuacji ekonomicznej Spółki. Tymczasem, ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania musi być zindywidualizowana i nie może abstrahować od aktualnej sytuacji finansowej skarżącej. Skarżąca w zażaleniu podnosi, że nie posiada dokumentów, które mogłyby potwierdzić podnoszone okoliczności. Trudno jednak dać temu stwierdzeniu wiarę. Powinna bowiem dysponować dokumentami księgowymi, sprawozdaniami finansowymi, fakturami sprzedaży towarów, czy zamówionych opakowań, a także fakturami lub potwierdzeniami zamówień usług marketingowych. Dokumentów tego rodzaju jednak nie dołączono. Zauważyć też należy, że realizacja decyzji nakazującej skarżącej usunięcie niedozwolonych oświadczeń zdrowotnych z etykiety suplementów diety oraz z jej strony internetowej, a także wycofanie z obrotu określonych produktów, ze swej istoty zawsze stanowi dolegliwość dla skarżącej i powoduje obciążenie zobowiązanego nie tylko w sferze majątkowej – związanej z koniecznością zmiany i utraty już wykonanych opakowań, ulotek i materiałów reklamowych, ale również w sferze niematerialnej związanej chociażby z wizerunkiem zobowiązanego. Stąd też wskazanie przez nią negatywne skutki stanowić będą normalną konsekwencję tego rodzaju decyzji administracyjnej (podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 520/22 – na kanwie zakazu wprowadzania do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych – co znajduje swoje odbicie również w sprawach dotyczących suplementów diety). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi (por. postanowienie NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13). Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Tym samym, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły takie okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej. Sąd pierwszej instancji zasadnie odniósł się nie tylko do skutków wykonania zaskarżonej decyzji dotyczących samej Spółki, lecz również uwzględnił charakter decyzji mającej na celu ochronę potencjalnych konsumentów. Analizując bowiem wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd obowiązany jest do oceny przesłanek wstrzymania nie tylko pod kątem interesów skarżącej, ale powinien też mieć na uwadze uzasadniony interes publiczny. Ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji w zakresie nakazów sanitarnych odnoszących się do wprowadzonych na rynek suplementów diety należało również wziąć pod uwagę, że celem decyzji było doprowadzenie do zaprzestania naruszeń interesów konsumentów. Przypomnieć należy też, że szereg regulacji prawa żywnościowego, ma za zadanie realizację jednego lub więcej ogólnych celów dotyczących wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością, a także uzyskanie w Unii swobodnego przepływu legalnie wyprodukowanej i wprowadzonej na rynek żywności. Jednym z jego celów jest ochrona interesów konsumentów – powinno ono stanowić podstawę do dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością, tym samym zapobiegać ma, jak wskazano w art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm.), oszukańczym lub podstępnym praktykom (lit. a); fałszowaniu żywności (lit. b), wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd (lit. c). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia podnoszonych w zażaleniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.