II GZ 197/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 530/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. w B. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 530/20 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.) w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.), odrzucił skargę [A] w [...] na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...], [...], [...] i zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że pismem nadanym w dniu 6 lutego 2020 r. skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [...] Banku [...] w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA wskazał, że badanie dopuszczalności skargi polega m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa art. 11 ust. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 11 ust. 6 tej ustawy). Z powyższego wynika, że przepis art. 103 ust. 5 powołanej ustawy ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis ten ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Jednocześnie, uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji, ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. W konkluzji WSA stwierdził, że w tej sprawie wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy polegającego na ogłoszeniu – z uwagi na zawarte w decyzji informacje prawnie chronione – informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upłynął zatem z dniem 24 stycznia 2020 r. Oceny tej nie zmienił fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, skoro skarga w tej sprawie została nadana w dniu 6 lutego 2020 r., podlegała ona odrzuceniu, jako wniesiona z uchybieniem terminu. W zażaleniu skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła stanowisko w zakresie przepisów art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o jego oddalenie. Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w granicach wyznaczonych zarzutami zażalenia kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarga [A] w [...] na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [...] Banku [...] w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Podnoszone w zażaleniu – a ściślej rzecz ujmując w jego uzasadnieniu – zarzuty naruszenia przepisów ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacj oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są usprawiedliwione. Podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, a mianowicie daty rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi na wymienioną decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a w konsekwencji oceny odnośnie do jego zachowania, jako warunku skutecznego zainicjowania w trybie skargowym postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie kontroli legalności tej decyzji, jest prawidłowe. Odpowiadając na zarzuty zażalenia – a mianowicie na zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 i 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji – oraz prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację trzeba przede wszystkim podkreślić, że ocena zakresu oraz konsekwencji odesłania, o którym mowa w art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji – a przepis ten stanowi, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy – nie może abstrahować nie dość, że od szczególnego przedmiotu, to zwłaszcza od celów tej ustawy, o których – podobnie jak i o intencjach samego ustawodawcy w tym zakresie – w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie uzasadnienia do jej projektu (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji, w szczególności s. 1, s. 84 – 89). Uwzględniając złożony charakter materii regulowanej wymienioną ustawą, należy uznać, że determinowały one treść szczególnego rodzaju rozwiązań prawnych służących ich realizacji, a przyjętych w odniesieniu do postępowań w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, a więc i w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, a co za tym idzie także – jeżeli nie przede wszystkim, co trzeba podkreślić w relacji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zażalenia – w odniesieniu do określenia strony tych postępowań, jak i – co również trzeba podkreślić – w odniesieniu do spraw ze skarg na te decyzje, co w zakresie odnoszącym się do kwestii stanowiącej źródło sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 103 – 107 przywołanej ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zakres wyłączeń wynikających z tej regulacji prawnej dotyczy również – co wbrew stanowisku strony skarżącej trzeba podkreślić – art. 53 § 1 p.p.s.a., o czym przekonują następujące argumenty. Jeżeli bowiem z art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji wynika, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, (tylko) w zakresie (inaczej lub w ogóle) nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że szczególne w relacji do p.p.s.a. zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, a o ich szczególnym charakterze wnioskować należy na tej podstawie, że zgodnie z ust. 5 art. 103, od decyzji o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją." Jeżeli tak, to za równie uzasadniony należy uznać wniosek, że wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – musi mieć siłą rzeczy zastosowanie w równym i takim samym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Konwencja językowa, którą na gruncie ust. 5 art. 103 operuje ustawodawca, uzasadnia twierdzenie o istnieniu ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że rekonstrukcja treści wypowiedzi normatywnej zawartej w zdaniu drugim przywołanego przepisu prawa nie może pomijać konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego, albowiem w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie terminu do wniesienia skargi, funkcja tego zdania ma zasadnicze i wiodące znaczenie. Wyraża się ona w swoistego rodzaju wprowadzeniu do zdania drugiego, co czyni tym samym zadość potrzebie zachowania syntetyczności przekazu, dopełnianego w zakresie odnoszącym się do biegu 7 dniowego terminu do wniesienia skargi (również) przez każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją, o treść wypowiedzi zawartej w art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, z którego z kolei wynika, że Fundusz niezwłocznie ogłasza na swojej stronie internetowej decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji oraz wydane w przymusowej restrukturyzacji decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4 – 8, 11, 12 i 17 – 26, lub informację o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, a którego bieg w odniesieniu do każdego z tych podmiotów – a więc strony postępowania oraz podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku – i przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 83 § 1 p.p.s.a., rozpoczyna się wraz dokonaniem przez organ określonych czynności, a mianowicie odpowiednio, wraz doręczeniem uzasadnienia wymienionej decyzji jej adresatowi oraz wraz z dokonaniem czynności polegającej na notyfikowaniu faktu jej wydania w sposób, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy. Prawna doniosłość wymienionych czynności wyraża się zaś w tym, że stanowi podstawę ustalenia pewnej daty rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla każdego z wymienionych podmiotów, rzecz jasna przy uwzględnieniu tego, że stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest tylko i wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 7 – 9 i art. 102 ust. 1 i 4 (zob. art. 103 ust. 2 ustawy), co siłą rzeczy powoduje, że tylko wobec niego dochodzi do doręczenia decyzji zawierającej elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a ta okoliczność podważa zasadność, a co za tym idzie również skuteczność argumentacji prezentowanej na s. 6 – 7 uzasadnienia zażalenia. Co więcej, w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów – oraz w opozycji do omawianego stanowiska strony skarżącej, które w analizowanym zakresie pomija również znaczenie konsekwencji wynikających z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. – trzeba stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw, aby warunki realizacji uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, o którym mowa w zdaniu drugim ust. 5 art. 103 przywołanej ustawy – w tym termin do jej wniesienia – rekonstruować z pominięciem tej istotnej okoliczności, że nie jest on stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Jeżeli bowiem, tylko stronie tego postępowania jest doręczana podejmowana w tym postępowaniu decyzja oraz jej uzasadnienie, to trywialnie rzecz ujmując prowadzi to do wniosku, że skoro to nie wymieniony podmiot jest adresatem tychże doręczeń, to nie może wywodzić z nich żadnych konsekwencji w zakresie odnoszącym się do biegu terminu do wniesienia skargi. Argumentacji strony skarżącej należy przeciwstawić i ten argument, że skoro na gruncie przywołanego powyżej art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. ustawodawca operuje spójnikiem "lub", to z punku widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, a w konsekwencji oceny odnośnie do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny został naruszony decyzją, za wystarczające należy uznać wystąpienie jednej z dwóch sytuacji wymienionych w hipotezie tego przepisu, a więc między innymi sytuacji ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydania wymienionej decyzji, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. W świetle powyższego nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że to przepis art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowi źródło rekonstruowania terminu do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez podmiot, którego interes prawny został naruszony. Zwłaszcza, że – co jest nie mniej istotne – nie ma jednocześnie żadnych przekonujących i racjonalnych powodów – w tym zwłaszcza motywowanych względami aksjologicznymi – które można byłoby skutecznie przeciwstawić potrzebie zachowania jednolitego wzorca zachowania (korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji), o którym mowa powyżej, oraz w świetle których za uzasadnione można byłoby, czy też wręcz należałoby uznać różnicowanie sytuacji prawnej strony postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji oraz podmiotu, o którym mowa w zdaniu drugim ust. 5 art. 103 przywołanej ustawy w zakresie odnoszącym się do warunków korzystania z prawa do sądu, co miałoby się odnosić do terminu inicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji, a mianowicie decyzji podejmowanej w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również tak, że rozwiązania prawne przyjęte na gruncie ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. w zakresie odnoszącym się do terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora, z uwagi na to, że jest to termin 7 dniowy, którego bieg – w odniesieniu do podmiotu, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem – rozpoczyna się wraz z notyfikowaniem faktu wydania tej decyzji w sposób, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, są rozwiązaniami, które uniemożliwiają sporządzenie skargi do sądu administracyjnego w sposób czyniący zadość koniecznym wymogom. W relacji do pożądanej aktywności samego zainteresowanego (por. w tej mierze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 16 lutego 2021 r., 19732/17), tak ukształtowane postępowanie nie niweczy prawa do sądowej kontroli legalności decyzji w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Nie uniemożliwia bowiem wymienionemu podmiotowi, ani zainicjowania efektywnej kontroli zgodności z prawem wymienionej decyzji, ani też wniesienia poprawnej pod względem formalnym skargi do sądu administracyjnego zwłaszcza, że – co do zasady – jest ona odformalizowanym środkiem prawnym służącym kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, a w wywołanym nią postępowaniu (a w kontekście stanowiska strony skarżącej odwołać się należy również do art. 105 i art. 106 § 3) obowiązuje zasada oficjalności, której konsekwencją – jak z kolei jasno i wyraźnie wynika to z art. 134 § 1 p.p.s.a. – jest to, że sąd ten zobowiązany jest rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – z zastrzeżeniem art. 57a, które nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 4