II GZ 171/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 230/18 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. uwzględniając wniosek G. R. wstrzymał wykonanie objętej jej skargą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Gmina domagając się wstrzymania wykonania powołanej decyzji SKO w P., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu J. z dnia [...] października 2017 r., udzielającą K. M. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – margle ze złoża "W." położonego w W., gmina R. o rocznej wielkości wydobycia 10.000 m3, podniosła, że rozpoczęcie wydobycia kruszywa spowoduje trudne do odwrócenia skutki, gdyż skutków eksploatacji nie można cofnąć. Rozpoczęcie wydobycia spowoduje zaś trwałą ingerencję w jej własność. Sąd I instancji podkreślając, że zaskarżone decyzje dotyczą koncesji na wydobywanie kruszywa, udzielonej w trybie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 2126), wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Uznał, że koncesja na wydobywanie kopalin ze złoża stanowi podstawę do podjęcia dalszej działalności zmierzającej do jego eksploatacji. To zaś łączy się z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych. Wydobycie kopaliny, w szczególności z cudzej nieruchomości, a niewątpliwie G. R. jest właścicielem działki nr ewid. [...], może spowodować także dla jej właściciela trudne do odwrócenia skutki faktyczne. Przywrócenie stanu nieruchomości sprzed rozpoczęcia eksploatacji złoża praktycznie nie jest możliwe, gdyż jego efektem jest wydobycie kruszywa naruszające bezpowrotnie dotychczasową strukturę gruntu. Struktury tej nie są w stanie przywrócić nawet zabiegi dotyczące ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej, ponieważ z istoty wydobywania kopalin wynika, że działalność tę prowadzi się dla pozyskania określonej kopaliny z gruntu w celu jej zagospodarowania (wykorzystania). Sąd wskazał ponadto, że w myśl zaś art. 144 ust. 1 ustawy, właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą, a jedynie żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody. K. M. zażaleniem zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady kontradyktoryjności oraz naruszenie art. 42 ust. 1 pakt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego dla nieruchomości – działki położonej w W. o nr Ew. [...], która znajduje się w obszarze górniczym o udokumentowanym złożu margli zatwierdzonym decyzją Starosty J. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Podstawę prawą umożliwiającą sądowi administracyjnemu wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź części aktu lub czynności jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W świetle treści rozpoznanego przez Sąd I instancji wniosku, w którym Gmina R. motywowała żądanie wstrzymania wykonania objętej jej skargą decyzji trudnymi do odwrócenia skutkami w postaci niemożliwych do cofnięcia skutków eksploatacji kruszywa, podkreślenia wymaga, że art. 61 § 3 p.p.s.a., jako jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej wskazuje spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, a więc skutków zarówno prawnych jak i faktycznych, które raz zaistniałe spowodują trwałą lub istotną zmianę rzeczywistości. Mając na uwadze przedmiot zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnymi w Rz. sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin (kruszywa naturalnego) ze złoża położonego w obrębie skarżącej Gminy, za trafną uznać należy ocenę wniosku jakiej dokonał Sąd I instancji. Niewątpliwie, udzieleni K. M. koncesji na wydobywanie kruszywa w postaci margli, wywoła skutki zarówno w sferze faktycznej jak i prawnej, które spowodują istotną i trwałą zamianę rzeczywistości – złoża kopalin umiejscowionego na terenie skarżącej Gminy. W sferze faktycznej skutki wydobycia kruszywa są oczywiste, w szczególności gdy przedmiotem wydobycia jest skała osadowa wykorzystywana do produkcji cementu lub jako nawóz mineralny, a więc podlegająca przetworzeniu uniemożliwiającemu wykorzystanie jej do odwrócenia procesu wydobycia. Samo wydobycie spowoduje więc trwałą i nieodwracalną zmianę w strukturze gruntu – złoża kopaliny. W sferze prawnej, na co zasadnie zawrócił uwagę i wziął pod rozwagę Sąd I instancji, udzielenie koncesji również wywołuje skutki, które dla właściciela gruntu mając co do istoty charakter nieodwracalny. Jak słusznie zaakcentował Sąd I instancji, już sama ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 42 ust. 1 pkt 1, stanowi, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, powołana ustawa w art. 144 ust. 1, wyłącza możliwość sprzeciwiania się przez właściciela zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego prowadzonego zgodnie z ustawą. Właściciel może jedynie żądać naprawienia wynikłej ruchem zakładu szkody. Mając zatem na uwadze fakt, że udzielenie koncesji warunkuje faktyczne rozpoczęcie pracy wybobywczych, a więc w konsekwencji implikuje trwałe zmiany w sferze faktycznej – nieodwracalne naruszenie dotychczasowej struktury gruntu, której nie będzie można przywrócić w drodze rekultywacji czy zastosowania zabiegów z zakresu ochrony środowiska – którym właściciel gruntu co do zasadny nie może się sprzeciwić, zasadnym było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kopalin. Odnosząc się do stanowiska strony wnoszącej zażalenie, zawartego w uzasadnieniu, iż Sąd I instancji z urzędu zadecydował o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz o naruszeniu zasady kontradyktoryjności poprzez nieuwzględnienie przez Sąd stanowiska strony przeciwnej (uczestniczki postępowania), uznać je należy za niezasadne. Sąd I instancji nie zastosował instytucji ochrony tymczasowej "z urzędu". Po pierwsze, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości – nie nadaje tego rodzaju uprawnienia sądom administracyjnym. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., jasno bowiem stanowi, że "po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności (...)". Po wtóre, objęte zażaleniem postanowienie Sądu I instancji, było następstwem sformułowanego w skardze Gminy wniosku (pkt 2 wniosków skargi – str. 2). Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nosiło znamiona działania z urzędu podyktowanego samodzielnie powziętymi czynnościami procesowymi lub w wykonaniu przepisów prawa. Fakt uwzględnienia wniosku Gminy R. nie może być również poczytany jako działanie "(...) przyznające prymat stronie silniejszej (...)", jak formułuje to autorka zażalenia. Okoliczność sformułowania wniosku w trzech zdaniach, które zasadniczo wskazują bezpośrednio na istotę żądania wstrzymania decyzji poprzez wyeksponowanie skutków wydobycia (eksploatacji) kruszywa, przy posiłkowym wskazaniu przez Sąd I instancji przepisów prawa wskazujących na uprawnienia i obowiązku właściciela gruntu, którego dotyczy działalność wydobywcza, nie może być poczytane jako "przyznawanie prymatu stronie silniejszej" – w tej sprawie Gminie. Motywy Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu, w tym wymienione przepisy powszechnie obowiązującego prawa, ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dawały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Gminy, z przyczyn opisanych powyżej w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia. Nie można również podzielić zarzutu strony o naruszeniu przez Sąd I instancji zasady kontradyktoryjności. Uczestniczka postępowania mogła bowiem wnieść do sądu odpowiedź na skargę i zatwary w niej wniosek. Odpis skargi został doręczony stronie w dniu 8 marca 2018 r., ponadto strona miała prawo do obrony swoich racji i przedstawienia stanowiska w ramach uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji, z którego skorzystała. W tym zakresie zauważyć należy, że argumentacja przedstawiona w motywach zażalenia, nie podważyła skutecznie zaskarżonego postanowienia zaś znaczna jej cześć mieć może znaczenie w sprawie głównej dotyczącej oceny prawidłowości decyzji o udzieleniu koncesji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.