II GZ 159/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3501/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 marca 2021 r. nr POD.503.227.2020.WF.2 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 2 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3501/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku E.W., wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 25 marca 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei spowoduje konieczność zwolnienia pracowników. Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudnieni dotychczas farmaceuci mogą znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Jej prowadzenie wymaga bowiem zatrudniania osób cieszących się szczególnym zaufaniem podmiotu prowadzącego aptekę. Trudne do odwrócenia mogą być również konsekwencje w postaci utraty kontrahentów i klientów. Zakończenie prowadzenia działalności może spowodować spadek zaufania powyższych podmiotów i niechęć do korzystania z usług apteki, nawet po ponownym rozpoczęciu działalności. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku uprawdopodobniono, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji – zaprzestaniem prowadzenia apteki – zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, zaskarżające je w całości jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Wniósł o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W ocenie organu, skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto, WSA oparł zaskarżone postanowienie na okolicznościach o charakterze ogólnikowym, wskazującym na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie. Tymczasem powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony postaci wstrzymania jej wykonania. Organ powołał się również na pogląd, zgodnie z którym skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania muszą dotyczyć bezpośrednio skarżącej, a nie osób trzecich. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., za słuszne. Zażalenie organu nie podważa prawidłowości postanowienia, więc podlega oddaleniu. W ocenie NSA, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, zaburzona może zostać jej płynność finansowa. Spółka będzie również zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na aptekę, bez możliwości dokonywania obrotu lekami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Co istotne, umowa najmu tego lokalu została zawarta z [...] i – jak podnosiła skarżąca – jest jedyną apteką w okolicy, co służy nie tylko skarżącej, lecz również okolicznym mieszkańcom. Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może mieć dla skarżącej również skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest, że skarżąca będzie zmuszona zwolnić pracowników, którzy do czasu – pozytywnego bądź negatywnego – zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia mogą znaleźć nowe zatrudnienie. Zdaniem NSA, konieczność zwolnienia pracowników stanowi na gruncie niniejszej sprawy trudne do odwrócenia skutki dla skarżącej spółki w postaci utraty zaufanych pracowników, których posiadanie jest istotne przy prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej. Jeżeli zaś skarżąca zaprzestanie prowadzenia działalności, a nie zwolni pracowników, będzie ponosiła z tego tytułu szkodę, która będzie niemożliwa do naprawy. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej konieczność zwolnienia pracowników stanowi spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. W ocenie NSA, powyższe okoliczności zostały jasno wyartykułowane w pismach skarżącej, a Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął je za przesłanki przemawiające za zastosowaniem art. 61 § 3 p.p.s.a. NSA nie podziela przy tym stanowiska wyrażonego w powołanym w zażaleniu postanowieniu NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 360/17. Istotnie, każda decyzja cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość w postacie konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności. Jednak samo to, że zaprzestanie prowadzenie działalności stanowi konsekwencję wydanej decyzji, nie przesądza, że wykonanie takiej decyzji nie powoduje skutków czy szkody, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest bowiem mowa o trudnych do odwrócenia skutkach bądź znacznej szkodzie, a nie o okolicznościach nadzwyczajnych, niestanowiących normalnych konsekwencji wydania decyzji. Zdaniem NSA, na gruncie niniejszej sprawy nie można było również nie uwzględnić okoliczności wpływających również na inne osoby niż skarżąca. Pogląd, że skutki określane w art. 61 § 3 p.p.s.a. muszą dotyczyć jedynie wnioskodawcy, a nie innych osób, choć wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie, nie wynika z powyższego przepisu, a więc nie powinien być przez Sądy stosowany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.