II GZ 149/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2902/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 lipca 2025 r. nr RzPP-DPR-WPZ.450.430.2024.MB w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do świadczeń zdrowotnych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 listopada 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2902/25, po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z 14 lipca 2025 r., nr RzPP-DPR WPZ.450.430.2024.MB w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do świadczeń zdrowotnych. Motywując rozstrzygnięcie podał, że wobec braku należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu rolą Sądu nie jest działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy. Zdaniem Sądu Spółka nie wykazała w treści złożonego wniosku okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla niej istotną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Ograniczono się bowiem do wskazania - w sposób bardzo ogólny - na dodatkowe koszty związane ze zmianą systemu teleinformatycznego. Z tych powodów Sąd oddalił wniosek na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zażalenie na opisane postanowienie wniosła Spółka, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Rzecznika Praw Pacjenta kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym wg norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach sprawy nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, mimo że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi do konieczności natychmiastowej, kosztownej i systemowej przebudowy modelu działalności Spółki; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy oraz pominięcie rzeczywistego wpływu wykonania decyzji na sytuację ekonomiczną i organizacyjną Spółki; 3. zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez nieuwzględnienie, że natychmiastowe wykonanie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta ingeruje w sposób nadmierny w działalność gospodarczą Skarżącego, przed merytorycznym rozpoznaniem legalności tej decyzji; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób lakoniczny i ogólnikowy, uniemożliwiający kontrolę instancyjną, poprzez brak odniesienia się do istotnych argumentów Spółki dotyczących poniesienia znacznych i nieodwracalnych kosztów związanych z koniecznością zmiany systemu teleinformatycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Podkreślenia wymaga, że warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na nim spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka nie skonstruowała swojego wniosku zgodnie z wskazanymi wymaganiami. Wniosek oparty jedynie na twierdzeniu, że techniczna zmiana sposobu komunikacji z pacjentem - każdorazowo kontakt telefoniczny, wymaga dużych nakładów finansowych ze strony Spółki, w celu zmiany systemu teleinformatycznego, jest w tej mierze wysoce niewystarczający. Przede wszystkim przedmiotowy wniosek nie zawierał chociażby oszacowania grożącej spółce szkody w kontekście jej sytuacji finansowej, co w zasadzie z góry wykluczyło możliwość merytorycznej oceny żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - Sąd pierwszej instancji nie miał podstawy faktycznej do rozważania zaistnienia w sprawie możliwości wyrządzenia znacznej szkody. Pomimo wyjaśnienia przez Sąd znaczenia prawidłowego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu dla możliwości jego uwzględnienia, w zażaleniu Spółka w dalszym ciągu podnosi jedynie ogólnikowe twierdzenia. Jak podano, zmiany polegające na wdrożeniu nowej infrastruktury technicznej, zmianie regulaminów i procedur, przebudowie modelu świadczenia usług, mają charakter nieodwracalny w sensie faktycznym i ekonomicznym, gdyż cofnięcie tych działań po ewentualnym uchyleniu decyzji byłoby nieracjonalne i kosztowne. Oznaczałoby konieczność ponownej reorganizacji działalności, dezaktywacji lub przebudowy systemów oraz poniesienia kolejnych, istotnych nakładów finansowych. Zarazem wdrożenie obowiązku każdorazowego kontaktu telefonicznego prowadzi do trwałej zmiany modelu biznesowego Spółki, opartego na rozwiązaniach telemedycznych. Tego rodzaju zmiana nie ma charakteru odwracalnego w krótkiej perspektywie czasowej i wykracza poza zwykłe, przejściowe konsekwencje wykonania decyzji. W kontekście powyższego dla porządku wskazania wymaga, że objęta skargą decyzja nie ma charakteru pieniężnego - nie nakłada na Spółkę bezpośredniego skutku mogącego wpłynąć na sferę finansową lub majątkową wnioskodawcy. Niemniej jednak, z samej istoty decyzji uznającej stosowane praktyki za naruszające zbiorowe prawo pacjentów wynika, że jej wykonanie może potencjalnie spowodować szkodę. Zaskarżona decyzja nakłada bowiem na stronę obowiązek zaniechania stosowania praktyk polegających na organizacji procesu udzielania świadczeń zdrowotnych za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności w ten sposób, że dopuszcza on możliwość orzeczenia przez lekarza o stanie zdrowia pacjenta, zaordynowania produktu leczniczego dostępnego z przepisu lekarza (na receptę) oraz wystawienia e-recepty, jedynie na podstawie informacji zawartych w wypełnionej przez pacjenta ankiecie on-line oraz uzyskanych poprzez wiadomości tekstowe (komunikację tekstową z pacjentem), tj. bez zbadania pacjenta oraz bez uwzględnienia wymogu należytej ostrożności i staranności przy ordynowaniu leków na receptę, co zostało uznane przez organ za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2024 r. poz. 581; dalej: ustawa). Po pierwsze jednak, jak już zaznaczono, samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z poniesieniem straty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12, LEX nr 1225755). Spółka nie przedstawiła natomiast argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji poniesie znaczną szkodę. Twierdzenie to nie zostało poparte jakimikolwiek informacjami i danymi finansowymi, na podstawie których możliwa byłaby obiektywna ocena realnej możliwości wpływu obowiązku powstrzymania się od stosowania określonych w decyzji praktyk. Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie jak wykonanie objętej skargą decyzji wpłynie na bieżącą zdolność Spółki w gospodarowaniu jej środkami finansowymi, skoro nie wskazuje w jakiejkolwiek mierze na swoją aktualną kondycję finansową. Dodatkowym mankamentem wniosku w opisanym aspekcie - niemożności oceny podniesionych twierdzeń wobec braku szerszej argumentacji żądania - jest brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących stan finansowy Spółki. Sąd musi mieć bowiem wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Także argumentacja Spółki dotycząca drugiej z przesłanek, której wystąpienie uzasadnia udzielenie ochrony tymczasowej, tj. wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, nie jest przekonująca. Nie można bowiem zgodzić się, że umożliwienie pacjentowi kontaktu telefonicznego z lekarzem w celu jego zbadania przed orzeczeniem przez niego o stanie zdrowia pacjenta i ewentualnym zaordynowaniem produktu leczniczego dostępnego z przepisu lekarza oraz wystawieniem e-recepty, powoduje "nieodwracalne" wręcz w opinii Spółki skutki. Oczywiście planowane zmiany polegające na - jak twierdzi pełnomocnik - wdrożeniu nowej infrastruktury technicznej, zmianie regulaminów i procedur, przebudowie modelu świadczenia usług, niewątpliwie stanowi dla Spółki pewnego rodzaju uciążliwość. Jednakże trudno uznać, że zmiana w istocie organizacji Spółki ma trudny do odwrócenia charakter, jeżeli abstrahuje się od sfery finansowej tych zmian. Tych zaś rozmiar, jak już wskazano, nie został przez Spółkę w jakikolwiek sposób Sądowi przybliżony. Niezależnie od powyższego, decyzja objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania została wydana w związku z uznaniem praktyk Spółki za naruszające zbiorowe prawa pacjenta, a jej celem było doprowadzenie do zaprzestania tych naruszeń, wobec czego na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie pozostawia organowi tzw. luzu decyzyjnego, a więc w razie wydania decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy organ jest zobowiązany nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności. Charakter zaskarżonej decyzji i jej zasadniczy cel, tj. zapobieganie dalszym naruszeniom praw pacjenta, także wpłynęło na negatywną ocenę argumentacji podniesionej w zażaleniu Spółki. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd art. 61 § 3 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Tak samo ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż kontrolowane postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez odpowiednio stosowany art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku. Stanowisko Sądu wyrażone w tym zakresie jest klarowne, jasne, nie nastręcza wątpliwości i pozwala na poddanie zaskarżonego postanowienia właściwej kontroli instancyjnej. Za całkowicie zaś chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym wymienione przepisy nie znajdują zastosowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż art. 203 i art. 204 p.p.s.a., regulujące zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania w postępowaniu zażaleniowym, co wyklucza możliwość ich zasądzenia.