I OSK 2222/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/17 w sprawie ze skargi K. R. i M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. R. i M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przez przyjęcie, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ustaliła wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy organ w pełni nie ustalił stanu faktycznego sprawy a poczynione ustalenia były gołosłowne, nieprawidłowe, dowolne, nie poprzedzone oceną dokonaną na postawie całokształtu materiału dowodowego sprawy, nie uzasadnione w sposób wyczerpujący i kompleksowy, odnoszący się do wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów, - art. 141 § 4 ppsa, przez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę tego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do niezasadnej odmowy urządzenia wjazdu indywidualnego na działce nr [...] i naruszenia słusznego interesu skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa, nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy i jego ocenę - przyjęty za podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na zjazd z drogi krajowej. Sąd sformułował swoją ocenę prawną wobec zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych: zarówno dotyczących dokonania podziału nieruchomości bez zapewnienia wydzielonej działce gruntu nr [...] dostępu do drogi publicznej w sposób określony przepisami prawa stanowiącymi podstawę dokonania tego podziału, jak i dotyczących zapewnienia przedmiotowej działce gruntu dostępu do drogi publicznej w sposób istniejący przed dokonaniem podziału, a także dotyczących zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ograniczenia tworzenia zjazdów na drodze krajowej jako przesłanek normatywnych wynikających z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). O ile zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia oczekiwań skarżących kasacyjnie co do wnikliwości opisu wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, o tyle okoliczności uwzględnione przez Sąd I instancji są wystarczające do uznania ich za podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie naruszył również art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w sposób zarzucony w skardze kasacyjnej. Przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałaby polegać dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia cytowanego przepisu albo jego niewłaściwe zastosowanie – o czym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Natomiast art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ustawodawca uzależnił odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu od wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji wskazały na takie wymogi, przejawiające się w zachowaniu zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i zarazem ograniczenia dostępności do drogi krajowej, ze względu na jej funkcję w sieci dróg publicznych (§ 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia). Skoro bowiem droga krajowa nr [...] jest drogą klasy G – droga główna, to według powołanego § 9 ust. 1 pkt 4, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego warunkiem stosowania zjazdów na takiej drodze jest ograniczenie ich liczby i częstości przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Skarżący kasacyjnie nie wnioskowali o zapewnienie zjazdu przez dodatkową jezdnię. Z ustaleń faktycznych wynika zaś, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się już zjazdy do innych nieruchomości, w tym zjazd, za pomocą którego przedmiotowa działka miała zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] przed wydzieleniem tej działki. Sąd I instancji prawidłowo więc ocenił wykazanie przez organy administracji spełnienie okoliczności wynikających z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], którymi są warunki techniczne dotyczące w szczególności ograniczania liczby i częstości zjazdów na drogę krajową klasy G – jak w niniejszej sprawie, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.