II GZ 120/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2572/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr OPL/2022/136797 w przedmiocie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 2572/25, odrzucił skargę [...] (skarżąca) na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 13 czerwca 2022 r. do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca, wnosząc ww. skargę za pośrednictwem radcy prawnego, dołączyła do niej pełnomocnictwo do zastępowania jej m.in. przed NSA, bez wskazania sądów administracyjnych I instancji. Zarządzeniem z dnia 28 sierpnia 2025 r. Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed WSA w Warszawie lub przed sądami administracyjnymi, w tym do reprezentowania skarżącej przed NSA, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Odpowiadając na powyższe wezwanie w terminie, pełnomocnik skarżącej nadesłał pełnomocnictwo tożsame w treści z poprzednim. Wydając opisane na wstępie postanowienie, Sąd I instancji wskazał jako powód odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) nieuzupełnienie jej braku formalnego polegającego na nieprzedstawieniu dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie pełnomocnika skarżącej do działania przed WSA w Warszawie, oraz zaznaczył, że w takiej sytuacji nie jest obowiązany do wezwania samej skarżącej do podpisania skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez niewezwanie samej strony do podpisania skargi, gdy pełnomocnik nie miał umocowania; 2) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne odrzucenie skargi, gdy nie wyczerpano wszystkich możliwości uzupełnienia braków formalnych, w tym braku wezwania strony do działania osobiście, jeśli pełnomocnik nie był prawidłowo umocowany; 3) art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez wezwanie pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych poprzez uwierzytelnienie kopii pełnomocnictwa procesowego, bez precyzyjnego wskazania, że brak dotyczy również zakresu umocowania pełnomocnika do działania przed WSA; - naruszenie prawa do sądu, tj.: 4) art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez podejście nadmiernie formalistyczne przez WSA w Warszawie do oceny braków formalnych, ograniczające prawo strony do rozpoznania sprawy przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik zobowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Powyższy obowiązek jest traktowany przez ustawodawcę jako obowiązek formalnoprocesowy związany z wymogami formalnymi pism procesowych (w tym skargi), gdyż zgodnie z art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Brak dołączenia do pisma (w tym skargi) oryginału pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu jest zatem brakiem formalnym samego pisma procesowego i podlega usunięciu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Niewykonanie wezwania do usunięcia ww. braku formalnego lub przedłożenie wadliwego dokumentu pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu w terminie siedmiu dni skutkuje pozostawieniem pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (np. w przypadku skargi – pismo to podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje literalna treść zarówno załączonego do skargi (k. 12), jak i nadesłanego w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia jej braków formalnych (k. 74) dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynika umocowanie pełnomocnika skarżącej do jej zastępowania "we wszystkich sprawach związanych z [jej] osobą przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, organami egzekucyjnymi, organami administracji publicznej rządowej i samorządowej, a także przed wszelkimi osobami trzecimi". Skarżąca podnosi natomiast, że umocowanie do działania przed NSA należy interpretować rozszerzająco jako możliwość działania przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny jest jednakże sądem administracyjnym odrębnym od sądów wojewódzkich (por. art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), w związku z czym nie sposób wyinterpretować pełnomocnictwa do działania przed sądami administracyjnymi in genere z umocowania do reprezentacji przed NSA. Nie można go również wywieść z plenipotencji do zastępowania mocodawcy przed pozostałymi podmiotami wymienionymi przez skarżącą, bowiem NSA nie jest ani sądem powszechnym, ani Sądem Najwyższym, ani organem egzekucyjnym, ani organem administracji publicznej rządowej ani samorządowej, ani osobą trzecią. Kontrolowany Sąd I instancji zasadnie wezwał zatem pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia opisanego na wstępie braku formalnego skargi. Nie sposób podzielić przedstawionej w zażaleniu argumentacji skarżącej, która twierdzi, że wezwanie nie zawierało precyzyjnego wskazania, iż rzeczywistym problemem jest kwestionowany przez sąd zakres umocowania pełnomocnika, a nie wyłącznie jego forma (brak uwierzytelnienia kopii), albowiem kwestionowane wezwanie (k. 67) nakłada na pełnomocnika skarżącej nie tylko obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa umocowującego do działania "przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie lub przed sądami administracyjnymi, w tym [...] przed Naczelnym Sądem Administracyjnym", lecz także obowiązek złożenia tego dokumentu w przepisanej formie, tj. oryginału albo poświadczonej za zgodność z nim kopii. Określone w ten sposób warunki należało spełnić łącznie – nadesłane pełnomocnictwo tymczasem spełniało wyłącznie jeden z nich. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niewezwania bezpośrednio skarżącej do podpisania skargi. W wiążącej sądy administracyjne – w tym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie – uchwale z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt III OPS 2/25, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa, stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez wezwanie tej osoby do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa, a nieusunięcie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 i w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi, jakim jest brak dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego sporządzającego skargę pełnomocnika do jej wniesienia, może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. regulują jednak zagadnienie zwrotu kosztów postępowania jedynie w odniesieniu do postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2