II GZ 1081/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. L. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3307/15 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

K. L. z siedzibą w W. pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. (k. 149 akt sądowych) złożyła stanowisko w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. o odmowie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wnosząc równocześnie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. Swoją legitymację do udziału w postępowaniu K. L. z siedzibą w W. (dalej: K., wnioskodawca) wywiodła z art. 5 Statutu (karty 159–174 akt sądowych), który do jej zadań zalicza m.in. reprezentowanie na szczeblu ogólnokrajowym społecznych i gospodarczych interesów zrzeszonych pracodawców, a cele te są realizowane przez udział w postępowaniach prawnych mających wpływ na prawa pracodawców (art. 6 pkt 12 Statutu). Podstawowymi celami K. są zaś, zgodnie z art. 4 Statutu: 1/ ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych organizacji pracodawców wobec związków zawodowych pracowników, oraz organów władzy publicznej; 2/ prowadzenie działań na rzecz rozwoju rynku pracy i przeciwdziałania bezrobociu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3307/15, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odmówił K. dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję z dnia [...] października 2017 r. Sąd I instancji uznał, że K. L. nie wykazała, aby jej cel statutowy jakim jest ochrona obiektywnego porządku prawnego oraz argument że postępowanie dotyczy praw i obowiązków zrzeszonego członka organizacji pracodawców – Związku P. A. P., a wynik tego postępowania może ukształtować regułę obowiązującą wszystkich pracodawców aptecznych w Polsce, nie uzasadnia przystąpienia do toczącego się postępowania sądowego, którego przedmiotem jest odmowa dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Również inne podnoszone przez wnioskodawcę argumenty wynikające ze Statutu nie wskazywały, by cele wnioskującej organizacji społecznej były bezpośrednio związane z prowadzonym postępowaniem. Ogólny związek celu statutowego z prowadzonym postępowaniem nie powodował powstania po stronie wnioskodawcy uprawnienia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. K. L. w zażaleniu na postanowienie z dnia 5 lipca 2016 r. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego: 1. wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania jest bezpośredni związek postępowania z działalnością statutową K., podczas gdy wystarczające jest ażeby zakres działalności statutowej organizacji społecznej uwzględniał charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; 2. wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że K. nie wykazała, że jej udział w postępowaniu jest bezpośrednio związany z działalnością statutową K.. W uzasadnieniu K. wskazała między innymi, że postępowanie zainicjowane skargą spółki B. dotyczy praw i obowiązków jednego z jej członków (Związku P. A. P.). Przyjęcie przez organ interpretacji art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: Prawo farmaceutyczne) zawartej w zaskarżonej decyzji wymaga udziału K., bo stanowi bardzo niebezpieczny precedens, zmierzający w istocie do bezpodstawnego wywłaszczenia przedsiębiorców prowadzących apteki z przysługujących im praw. W tym zakresie potrzeba przystąpienia K. do udziału w postępowaniu pozostaje uzasadniona koniecznością ochrony prawa własności podmiotów, których K. reprezentuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei art. 25 § 4 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową organizacjom społecznym, choćby nie posiadały one osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W pierwszej kolejności wskazać należy, że dopuszczając organizacje społeczne do udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych ustawodawca postawił te organizacje w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 2015 r. poz. 2029) podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i K. jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. W sytuacji, gdy wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie związek pracodawców jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a. (co nie jest sporne w niniejszej sprawie), sąd powinien zbadać, czy sprawa, do której udział związek pracodawców zgłosił dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r. o sygn. akt II GZ 55/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 23). Decydujące dla oceny wniosku związku pracodawców o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jego statutowej działalności, ale także okoliczności, że za udziałem przemawia interes społeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego K. L. nie wykazała, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r., wydaną w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a udział we wskazanym postępowaniu realizuje interes społeczny. Wyjaśnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4 Prawa farmaceutycznego odmówił spółce B. zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie budzi wątpliwości, że konsekwencją tej decyzji może być likwidacja wskazanej apteki. Jak stanowi art. 86 ust. 1 cyt. ustawy, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (...). Biorąc pod uwagę treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że funkcjonowanie na rynku polskim apteki ogólnodostępnej, będącej ex definitione placówką ochrony zdrowia publicznego, niewątpliwie mieści się w interesie społecznym. Apteka ogólnodostępna niejako "bierze udział" w ochronie zdrowia publicznego, między innymi poprzez zapewnienie pacjentom dostępu do produktów farmaceutycznych (leków), jak i usług realizowanych w aptece przez farmaceutów, które nie sprowadzają się wyłącznie do samej sprzedaży leków, ale obejmują także sprawowanie specyficznej opieki farmaceuty nad pacjentem, klientem apteki. Należy przy tym pamiętać, że stosownie do normy art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a prawo to wyraża się między innymi w dostępie pacjentów do aptek, działających na rynku polskim w warunkach wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że skoro funkcjonowanie apteki ogólnodostępnej znajduje się w interesie społecznym, to organizacja społeczna, taka jak K. L., która wśród celów statutowych wskazuje "ochronę praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych organizacji pracodawców wobec związków zawodowych pracowników, oraz organów władzy publicznej; prowadzenie działań na rzecz rozwoju rynku pracy i przeciwdziałania bezrobociu" (art. 4 pkt 1 i 2 Statutu K.) nie wykazała, że jej udział w charakterze uczestnika w postępowaniu mającym za przedmiot odmowę zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy jej statutowej działalności oraz mieści się w interesie społecznym. Udział K. w tym postępowaniu nie będzie służył zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. W ocenie NSA nie jest właściwa taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., która dopuszczałaby do udziału w niniejszej sprawie organizację społeczną, mimo że organizacja ta nie wykazała czy, i w jaki sposób przyczynia się do ochrony zdrowia publicznego w warunkach wolnej konkurencji na polskim rynku aptecznym. Skoro apteki ogólnodostępne, jak była o tym mowa wyżej, są placówkami ochrony zdrowia publicznego, to uzasadniając interes społeczny w dopuszczeniu do udziału w niniejszym postępowaniu K. powinna wyraźnie określić związek swojej statutowej działalności z ochroną zdrowia publicznego, czego nie uczyniła i co zresztą, w świetle postanowień statutu, trudno byłoby wywieść (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II GZ 1026/16). Ponadto, wbrew stanowisku K. L., odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może być traktowana jak wywłaszczenie przedsiębiorcy aptecznego z jego praw. Przyznane przedsiębiorcy zezwoleniem uprawnienie do wykonywania danej działalności gospodarczej w żadnym razie nie jest równoznaczne z prawem własności. Powyższe oznacza, że postanowienie Sądu I instancji z dnia 5 lipca 2016 r. odpowiada prawu. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.