II GW 91/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Wleń z dnia 30 kwietnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wleń a Prezydentem Miasta Lubin w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

Pismem nadanym w dniu 9 maja 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wleń, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wleń a Prezydentem Miasta Lubin, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Lubin jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Szpitalnego Oddziału Ratunkowego Regionalnego Centrum Zdrowia w L. z dnia 10 lutego 2025 r. o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla R. S. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 10 lutego 2024 r. do MOPS w Lubinie wpłynął wniosek Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w Lubinie o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym R. S. (we wniosku Szpitala jako adres świadczeniobiorcy wskazano: ul. [...] Lubin – przypis Sądu). Pracownik socjalny Ośrodka Pomocy w Lubinie podjął próbę skontaktowania się z R. S. pod wskazanym wyżej adresem, gdzie znajduje się hotel, z którego jednak świadczeniobiorca wymeldował się. MOPS w Lubinie sprawdził również schronisko dla bezdomnych na swoim terenie, jak i pozyskał dane od Urzędu Skarbowego oraz Narodowego Funduszu Zdrowia. Z uzyskanych informacji MOPS w Lubinie ustalił, że R. S. posiadał ostatnie miejsce stałego zameldowania we Wleniu ul. [...]. W związku z uzyskaną informacją MOPS w Lubinie stwierdził, że jest niewłaściwy w sprawie i przekazał dokumenty w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wleniu. MGOPS we Wleniu przeprowadził postępowanie i ustalił, że R. S. zamieszkiwał we Wleniu przy ul. [...], wymeldował się dnia 17 stycznia 2008 r. i podał, że wyjeżdża do Norwegii. Pod wskazanym adresem przeprowadzono rozeznanie z sąsiadami, którzy nie znają świadczeniobiorcy, a pod adresem Wleń, ul. [...] obecnie nikt nie zamieszkuje, jest to mieszkanie prywatne, należące do innych właścicieli. Z informacji uzyskanej od policji również wynika, że R. S. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Burmistrz Miasta i Gminy Wleń stanął na stanowisku, że nie ma możliwości ustalenia adresu pod którym obecnie przebywa R. S. Na podstawie zebranych dokumentów nie można ustalić jego miejsca przebywania w Gminie Wleń czy w gminie Lubin gdzie doszło do zdarzenia. W ocenie MGOPS we Wleniu właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest MOPS w Lubinie jako właściwy dla miejsca gdzie doszło do zdarzenia i gdzie udzielono świadczeniobiorcy pomocy przez Szpitalny Oddział Ratunkowy w L. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Lubina wniósł o jego oddalenie. W ocenie Prezydenta Miasta Lubin, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Pan S. nigdy nie był zameldowany w Gminie Miejskiej Lubin, nie figuruje w bazie danych świadczeniobiorców MOPS ani dłużników. Zatem, w ocenie Prezydenta Lubina, nic go z Lubinem nie wiąże. Ostatnim miejscem zameldowania, będącym jednocześnie ostatnim udokumentowanym miejscem zamieszkania R. S. był Wleń, ul. [...]. Mając jednak na uwadze, że z wygenerowanych danych z PIT-11 za 2023 r. wynika, że adresem zamieszkania świadczeniobiorcy były Ząbki, ul. [...], oznacza to że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta Ząbki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.). Dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, że R. S. do dnia 17 stycznia 2008 r. był zameldowany we Wleniu przy ul. [...]. Pod tym adresem już nie mieszka. Jednocześnie z zebranych przez MOPS w Lubinie dokumentów i danych wynika, że poza interwencją medyczną w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym Regionalnego Centrum Zdrowia w L. nie ma żadnych powiązań świadczeniobiorcy z Lubinem. Co istotne, Prezydent Miasta Lubin w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wcześniej już w piśmie do GMOPS we Wleniu z dnia 4 kwietnia 2025 r., zwrócił uwagę, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wołominie w oświadczeniu z dnia 12 marca 2025 r. zawarł informację, że zewidencjonowane zostało zeznanie podatkowe R. S. za 2023 r., który figuruje w bazie danych pod adresem zamieszkania ul. [...] Ząbki. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wnioskodawca powinien, przed złożeniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podjąć starania w celu ustalenia, gdzie zamieszkuje świadczeniobiorca lub gdzie jest jego ostatnie miejsce zamieszkania, a następnie uwzględnić tę okoliczność przy ustalaniu, jaki organ powinien wydać decyzję o potwierdzeniu jego prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie ustalenia Burmistrza Miasta i Gminy Wleń nie zostały poczynione na podstawie kompletnych danych, co potencjalnie może prowadzić do uznania, że pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Wleń a Prezydentem Miasta Lubina w istocie spór o właściwość w ogóle nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny wziął bowiem pod uwagę, że Burmistrz Miasta i Gminy i Wleń chociaż w chwili złożenia wniosku wiedział (ponieważ został poinformowany przez MOPS w Lubinie pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r.), że z informacji udzielonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Wołominie wynika, iż stosownie do informacji zawartej w zeznaniu podatkowym za 2023 r., miejsce zamieszkania R. S. znajdowało się w Ząbkach, to okoliczność ta w ogóle nie została przez wnioskodawcę uwzględniona. W konsekwencji ustalenia, na których sformułowano wniosek (co do kluczowej okoliczności miejsca ostatniego zamieszkania świadczeniobiorcy) były potencjalnie wadliwe. Wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek.