II GW 81/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 27 marca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Niepołomice a Prezydentem Miasta Piekary Śląskie w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta Piekary Śląskie jako organ właściwy do załatwienia sprawy; 2. oddalić wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 27 marca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice (dalej: "wnioskodawca") wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wnioskodawcą a Prezydentem Miasta Piekary Śląskie (dalej: "strona przeciwna") i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku P. Sp. z o.o. - Szpitala [...] w P. [...] (dalej: "Szpital") w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych udzielonych A. M. (dalej uprawniony; pacjent). Wniosek oparł na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych"). Wnioskodawca uzasadniał wniosek tym, że w dniu 8 kwietnia 2024 r., P. Sp. z o.o. - Szpital [...] w Piekarach Śląskich [...] zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach [pic]Śląskich o wydanie decyzji, potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w stosunku do nieubezpieczonego pacjenta - obywatela Gruzji Pana A. M. W trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 6 maja 2024 r., pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich uzyskał informację, że świadczeniobiorca mieszka w Krakowie, a następnie zgodnie z wiadomością sms od samego pacjenta, że przebywa pod adresem ul. [...] w Niepołomicach. W uzasadnieniu wniosku podkreślono jednakże, że pracownicy socjalni Centrum Usług Społecznych w Niepołomicach przeprowadzili wizytę w budynku mieszkalnym posadowionym przy ul. [...] w Niepołomicach, ale właściciel budynku – A. B. oświadczył, że pod tym adresem uprawniony nie mieszka oraz nigdy nie zamieszkiwał (vide: protokół z wizyty z dnia 22 maja 2024 r.). Dodatkowo [pic]pracownicy Centrum Usług Społecznych w Niepołomicach ustalili także, że A. M. obywatel Gruzji nie jest osobą, która opuściła Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego kraju, a w/w nie był zameldowany na terenie gminy Niepołomice i nie miał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej adresu zameldowana na pobyt stały i czasowy. Z kolei pracodawca A. M., zawiadomił Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich, że uprawniony jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia, a także w listopadzie 2024 r., w/w otrzymał z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 6.744,00 zł brutto. Zaświadczeniem z dnia 22 listopada 2024 r., pracodawca – S. sp. z o.o. z siedzibą w T. zawiadomił także, że wg. jego wiedzy, A. M. zamieszkuje pod adresem ul. [...], 32-005 Niepołomice (vide: zaświadczenie pracodawcy z dnia 22 listopada 2024 r.), jednak w trakcie wizyty pracowników socjalnych pod adresem ul. [...]; 32 - 005 Niepołomice, nie udało się potwierdzić miejsca zamieszkania lub pobytu Pana A. M. Pracownicy socjalni ustalili, że przy ul. [...] w Niepołomicach jest ciąg lokali usługowych, pełniących funkcję sprzedażowe (np. sklep wędkarski i sklep [pic][pic]z zabawkami). Pracownik sklepu wędkarskiego poinformował pracowników tut. Centrum, że pod adresem ul. [...] w Niepołomicach nigdy nie pracował ani nie przebywał A. M. Zdaniem wnioskodawcy istotna jest jednak informacja, że w 17 lipca 2024 r., pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich ustaliła, że A. M. nie przebywa pod adresem: ul. [...] w Piekarach Śląskich od marca 2024 r. Informację tą pracownik socjalny otrzymał od właścicielki kamienicy położonej przy ul. [...] w Piekarach Śląskich —S. S., [pic]która wyjaśniła że nie jest jej znany obecny adres zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzając jednocześnie że w/w zamieszkiwał pod tym adresem do marca 2024 r. (zob. adnotacja urzędowa z dnia 17 lipca 2024 r.). Strona przeciwna odpowiedzią na wniosek z 5 maja 2025 r. wskazała, iż ustalono, że pracownik socjalny wielokrotnie próbował tam nawiązać kontakt z pacjentem, ale bez rezultatu. Zdaniem strony przeciwnej co prawda lokatorzy budynku przy ul. [...] w Piekarach Śląskich potwierdzili, że pacjent mieszkał tam do marca 2024 roku, ale nie zostało to formalnie potwierdzone. W uzasadnieniu podniesiono natomiast, że pracownikowi socjalnemu Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich udało się natomiast skontaktować telefonicznie ze pacjentem, który oświadczył, że mieszka obecnie w Niepołomicach przy ul. [...] i na tej podstawie dokumenty zostały przekazane do Wnioskodawcy. Strona przeciwna wniosła w związku z tym o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego organu do załatwienia sprawy, zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone notatką sporządzoną przez pracowniczkę socjalną Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piekarach Śląskich - Panią S. B. było w Piekarach Śląskich. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Piekary Śląskie, albowiem ostatnim znanym stałym miejscem zamieszkania pacjenta była ul. [...] w Piekarach Śląskich. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie orzeczono o oddaleniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, bowiem nie przewiduje tego art. 209 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przysługuje tylko w przypadkach wskazanych w art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a., te zaś przepisy nie mają zastosowania do postępowań o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.