II GW 88/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 29 kwietnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Biała a Burmistrzem Miasta Jarosławia w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Jarosławia jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Miasta Jarosław w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Jarosław jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 26 listopada 2024 r. Szpital Wojewódzki w Bielsku-Białej (dalej: Szpital) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Szczyrku z prośbą o wydanie decyzji w zakresie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Z. J. (dalej: uprawniony, świadczeniobiorca) – osoby bezdomnej, hospitalizowanej w trybie nagłym w dniu 23 listopada 2024 r. i nieposiadającej prawa do świadczeń zdrowotnych, ostatnio przebywającej w Szczyrku pod adresem ul. [...] Szczyrk. Zawiadomieniem z dnia 3 marca 2025 r. MOPS w Szczyrku, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), przekazał wniosek Szpitala do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej wskazując, że Z. J. nie mieszka pod wskazanym w Szpitalu adresem tj. ul. [...] Szczyrk, jak również nie ma w Szczyrku zameldowania na pobyt stały ani czasowy. Z informacji otrzymanej ze Szpitala wynika, że świadczeniobiorca został przywieziony do Szpitala przez Zespół Ratownictwa Medycznego z miejscowości Bielsko-Biała. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. W związku z powyższym ustalono, iż organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Bielsko-Biała, działający przez MOPS w Bielsku-Białej. Prezydent Miasta Bielsko-Biała zawiadomieniem z dnia 14 marca 2025 r., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, przekazał wniosek Szpitala do Burmistrza Miasta Jarosław wskazując, że Z. J. jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną na pobyt stały w Jarosławiu przy ul. [...], a więc niemającą miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy Kodeks cywilny. W przypadku osoby bezdomnej nie może bowiem być mowy o tak rozumianym miejscu zamieszkania, nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Powyższe oznacza, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa Z. J. do świadczeń opieki zdrowotnej jest Burmistrz Miasta Jarosław – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy potwierdzone meldunkiem. Burmistrz Miasta Jarosław, działający przez MOPS w Jarosławiu, zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2025 r. przekazał wniosek Szpitala dotyczący wydania decyzji potwierdzającej prawo Z. J. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.; dalej: u.ś.o.z.), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Z kolei miejsce zamieszkania należny ustalić w oparciu o art. 25 ustawy Kodeks cywilny (dalej: k.c.), z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast w przypadku braku możliwości ustalenia organu właściwego według miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy według miejsca zamieszkania w kraju (art. 21 §1 pkt 3 k.p.a.) sprawa, zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a. należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawa. Skoro zatem z uzyskanych informacji wynika, że miejsce pobytu Z. J. nie jest znane i w związku z tym nie ma możliwości ustalenia jego miejsca zamieszkania, MOPS w Jarosławiu nie jest organem właściwym w sprawie, i z tych przyczyn wniosek Szpitala został przekazany do załatwienia zgodnie z właściwością dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Mając powyższe na uwadze, wskazanym na wstępie wnioskiem Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Jarosław w przedmiocie potwierdzenia prawa Z. J. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazania Burmistrza Miasta Jarosław jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Prezydent Miasta Bielsko-Biała wyjaśnił, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną, nie korzystał z pomocy MOPS w Bielsku-Białej, ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał w Jarosławiu przy ul. [...] w latach 1993-2012. Od 6 kwietnia 2023 r. do 4 września 2023 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bielsku-Białej, podając adres zamieszkania przy ul. [...], jednak jak ustalono świadczeniobiorca nie przebywa pod tym adresem od ubiegłego roku i nie jest znane jego aktualne miejsce pobytu. Świadczeniobiorca nie jest znany pracownikom socjalnym MOPS ani funkcjonariuszom Policji. Prezydent Miasta Bielsko-Biała w uzasadnieniu powołał się również na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującą jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy wynikającym np. z ostatniego meldunku, który stanowić może dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Miasta Jarosław wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Bielsko-Biała jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu Z. J., ewentualnie jako organu właściwego ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Burmistrz Miasta Jarosław, powołując się na treść art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, wskazał, że w przypadku uznania, że właściwości organu nie da się ustalić na podstawie art. 21 § 1 k.p.a., zastosowanie powinien znaleźć art. 21 § 2 k.p.a. zgodnie z którym sprawa należy do organu właściwego ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania czyli udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, a to miało miejsce na terenie Miasta Bielsko-Biała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bielsko-Biała Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przekazał załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi, a mianowicie Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Jarosławiu, a następnie – a to wobec zwrotu sprawy przez ten organ, który uznał się za niewłaściwy argumentując, że właściwość organów w tej sprawie jest determinowana miejscem zdarzenia powodującym wszczęcie postępowania – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami wnosząc o wskazanie Burmistrza Miasta Jarosławia, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wymieniony wniosek, p.o. Dyrektora miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jarosławiu działający w imieniu Burmistrza Miasta Jarosławia podniósł, że nie jest organem właściwym w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wniósł o wskazanie, jako organu właściwego do załatwienia tej sprawy Prezydenta Miasta Bielsko-Biała. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii – i abstrahując od tego, że organ administracji, któremu sprawa została przekazana, jeżeli uznaje się za niewłaściwy powinien wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie zaś przekazywać sprawę innemu właściwemu, jego zdaniem, organowi administracji, czy też zwracać sprawę organowi administracji, który ją przekazał uznając się za niewłaściwy, co jakkolwiek jest uchybieniem, to jednak nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 151/23; 21 września 2023 r., sygn. akt II GW 43/23; 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05) – w punkcie wyjścia wymaga podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lipca 2017 r., sygn. akt II GW 63/25; 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 138/23; 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, a mianowicie, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się, między innymi, po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, przywołany przepis prawa nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak – co istotne – w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższego trzeba więc stwierdzić, że okoliczności faktyczne przedstawione przez organy administracji oraz znajdujące się w aktach dowody uzasadniają przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta Jarosławia. W ich świetle nie jest bowiem sporne, że ostatnim znanym adresem zameldowania świadczeniobiorcy – który, jak należałoby przyjąć w świetle przeprowadzonych ustaleń, jest osobą bezdomną – jest ul. [...], Jarosław. Nie jest to bez znaczenia, gdy odwołując się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania" ponownie podkreślić w tym kontekście, że w praktyce, fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. To zaś w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że wymieniony adres był ostatnim znanym i – co trzeba podkreślić – zarazem pewnym miejscem zamieszkania Z. J., co w tym też kontekście prowadzi do wniosku, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 25. k.c. nie ma podstaw, aby za miejsce zamieszkania w rozumieniu tego przepisu prawa uznawać adres wskazywany dla potrzeb rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bielsku-Białej. Za organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należało więc uznać Burmistrza Miasta Jarosławia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.