II GW 90/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa z dnia 31 października 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii telekomunikacyjnej światłowodowej doziemnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia 31 października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pilawa, działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie "sporu o właściwość" zaistniałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie przez wskazanie GDDKiA Odział w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku inwestora: A. Sp. z o.o. w W., dotyczącego zezwolenia na lokalizację linii telekomunikacyjnej światłowodowej doziemnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci rur osłonowych zgodnie z załączonymi projektami zagospodarowania terenu, w pasie drogi L23 dz. Nr.809/3 oraz drogi L22 dz. Nr.531/3. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że wyżej wymieniony wniosek inwestor złożył do GDDKiA Oddział w Warszawie. Pismem z dnia 26 września 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad "uznał się za niewłaściwy" do rozpoznania wniosku strony wskazując, że projektowana linia światłowodowa nie znajduje się w pasie drogi ekspresowej oraz że w wyniku budowy drogi ekspresowej S17 istniejący odcinek drogi powiatowej został przebudowany. W związku z powyższym organ ten przekazał przedmiotowy wniosek wraz aktami sprawy do Powiatowego Zarządu Dróg w Garwolinie, ul. Mazowiecka 26, 08-400 Garwolin, uznając ten organ jako właściwy do wydania zezwolenia na lokalizację światłowodu w pasie drogowym drogi lokalnej - powiatowej. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Garwolinie pismem z dnia 7 października 2022 r. przekazał wniosek strony Burmistrzowi Miasta i Gminy Pilawa uzasadniając, iż przedmiotowy odcinek drogi stanowiący działkę numer 809/3 w m. Puznówka, nie stanowi pasa drogowego drogi powiatowej i nie jest w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w Garwolinie. Organ powiatowy w uzasadnieniu przywołał nadto treść korespondencji GDDKiA Oddział w Warszawie Rejon w Garwolinie, z której wynika, że działka Nr.809/3 leży w pasie drogi lokalnej oznaczonej symbolem L23, do której, zgodnie z załącznikiem do wskazanego pisma, zostały przypisane kompetencje Gminie Pilawa. Wnioskodawca wskazał, że jest organem niewłaściwym w sprawie, gdyż droga o numerze L23 nie stanowi drogi gminnej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych burmistrz jest zarządcą dróg gminnych. Droga numer L23 została wybudowana jako część inwestycji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i jest nowym ciągiem komunikacyjnym. Droga L23 nie została nigdy przejęta w zarząd Miasta i Gminy Pilawa, wobec czego brak jest podstaw do podejmowania czynności i działań dotyczących tej drogi, w tym wydawania decyzji administracyjnych dotyczących zezwoleń na umieszczenie urządzeń teletechnicznych. Dodatkowo podkreślono, że kwalifikację wybudowanych dróg powinna poprzedzić ich inwentaryzacja połączona z analizą kategoryzacyjną uwzględniającą dotychczasowe ciągi komunikacyjne i ich klasyfikację. Błędnym wydaje się przyjmowanie, iż wybudowane drogi należy zaliczyć do kategorii dróg gminnych tylko dlatego, że znajdują się na terenie danej gminy. Tym samym nie można zgodzić się z dokonaną przez GDDKiA jednostronną kwalifikacją wybudowanych dróg jako dróg gminnych i przypisaniem kompetencji do zarządzania drogą L23 gminie Pilawa. Wnioskodawca podkreślił również, że od daty oddania tut. odcinka drogi S-17 do eksploatacji (tj. od 23.12.2019 r.) Rada Powiatu Garwolińskiego nie podejmowała uchwały dot. drogi L23. Ponadto realizując inwestycję budowy drogi S-17, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poprzez nieuwzględnianie istotnych z punktu widzenia samorządu uwarunkowań pozbawiła Miasto i Gminę Pilawa możliwości kształtowania powstającej infrastruktury w sposób optymalny i uwzględniający potrzeby mieszkańców. Sporną drogę należy zaliczyć do tzw. drogi serwisowej, a brak formalnego przekazania w/w dróg w zarząd Miasta i Gminy Pilawa, wskazuje w sposób jednoznaczny, iż tut. jednostka samorządu terytorialnego nie jest właściwa do rozpoznania wniosku dot. umieszczenia linii światłowodowej. Wnioskodawca zwrócił też uwagę, że Generalna Dyrekcja dróg Krajowych i Autostrad na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa w dniu 31.01.2022 r. wyraziła zgodę na lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogi L23, potwierdzając w ten sposób swoją właściwość w zakresie zarządu nad tą drogą. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek legitymowanego podmiotu, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa dotyczy negatywnego sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Miasta i Gminy Pilawa, jako organem wykonawczym gminnej jednostki samorządu terytorialnego, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jako centralnym organem administracji rządowej. Powyższy spór powstał na tle przewidzianej w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym tzw. urządzeń obcych (zgodnie z art. 4 pkt 2b u.d.p. – są to "obiekty lub urządzenia, w tym obiekty lub urządzenia budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego") lub reklam. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. wyraźnie stanowi, że organem właściwym rzeczowo do załatwienia tego rodzaju sprawy jest "właściwy zarządca drogi", a więc ten zarządca drogi publicznej, w której pasie drogowym (art. 4 pkt 1 u.d.p.) ma zostać zlokalizowane odpowiednie urządzenie (lub reklama). Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu analizy akt przedłożonych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, doszedł do kategorycznej konkluzji, że spór ten ze względu na cechy ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, został przedstawiony do rozpoznania przedwcześnie, natomiast brak wskazania odpowiednich normatywnych wzorców kompetencyjnych, co do których istnieją rozbieżności w zakresie ocen prawnych organów, upoważnia do stwierdzenia, że ma on dodatkowo na obecnym etapie charakter pozorny. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawach sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych Sąd nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz orzeka – zgodnie z zasadą ogólną (art. 133 § 1 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.) – na podstawie akt sprawy. Ustalenie stanu faktycznego sprawy wywołanej sporem kompetencyjnym lub sporem o właściwość należy zatem do organów będących stronami postępowania w jej przedmiocie. Dopiero pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne mogą stać się podstawą do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny określenia prawidłowej wersji wykładni i zastosowania na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej regulacji kompetencyjnych, które stanowią przedmiot sporu organów administracji publicznej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie może również zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie (a zatem spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa), nie można mówić o powstaniu sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., II GW 4/16). Brak pełnych i precyzyjnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w zakresie koniecznym do przeprowadzenia wykładni i zastosowania wskazanej przez organy regulacji kompetencyjnej, powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (zob. np. postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie NSA z 19 listopada 2013 r., II GW 21/13). Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dwie istotne przeszkody do rozstrzygnięcia pozytywnego przedłożonej przez organy sprawy. Po pierwsze, organy pozostające w sporze nie ustaliły w sposób jednoznaczny formalnego statusu dróg oznaczonych w treści wniosku symbolami L22 i L23, a położonych na działkach nr 809/3 oraz 531/3. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że sporne ciągi drogowe powstały w trakcie budowy odcinka drogi ekspresowej S17 jako część drogi głównej (L22) oraz droga dojazdowa (L23). W ocenie wnioskodawcy droga L23 "leży w ciągu dawnej drogi wojewódzkiej nr 805", natomiast droga L22 stanowi część drogi powiatowej 1312W (pismo Burmistrza Miasta i Gminy Pilawa z dnia 6 grudnia 2021 r.). Jakkolwiek powyższe twierdzenia nie zostały podważone w niniejszym postępowaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, to jednak okoliczność ta nie jest istotna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej. Dla rozstrzygnięcia sporu o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., istotne jest natomiast zagadnienie ustalenia aktualnego statusu publicznoprawnego spornych odcinków drogowych jako dróg publicznych. Jeśli bowiem organem właściwym w sprawie z art. 39 ust. 3 u.d.p. jest zarządca drogi publicznej, w której pasie ma zostać zlokalizowana odpowiednia infrastruktura, to w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie statusu danej drogi publicznej, zgodnie z podziałem przewidzianym w art. 2 ust. 1 u.d.p., a następnie – powiązanie ustalonego statusu drogi z podziałem kompetencji organów jako zarządców dróg publicznych, zgodnie z art. 19 ust. 2 (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) u.d.p. Należy przy tym zastrzec, że nadanie drodze właściwego statusu publicznoprawnego o charakterze funkcjonalnym (art. 2 ust. 1 u.d.p.) odbywa się albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5–7 u.d.p., albo następuje z mocy samego prawa (zob. art. 10 ust. 4–5f u.d.p.). Po drugie, na podstawie treści wniosku oraz dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie sposób ustalić, czy i jaka regulacja kompetencyjna jest ostatecznie przedmiotem wątpliwości i odmiennych stanowisk interpretacyjnych organów będących stronami postępowania. Przywołanie w treści wniosku lub w innych pismach na poparcie stawianych tez przepisów art. 10 ust. 4 lub art. 10 ust. 5c u.d.p. nie jest w tym zakresie wystarczające. Okoliczność ta potwierdza jedynie sformułowaną wyżej konkluzję, że przedłożona sprawa jest konsekwencją nieprawidłowych (niepełnych) ustaleń faktycznych organów, a sam spór ma w świetle art. 4 p.p.s.a. charakter pozorny. Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.