II GW 72/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 29 kwietnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 29 kwietnia 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 29 ustawy z 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej zwanej "u.d.p."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego (dalej zwanym "ZWŁ") a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej. W uzasadnieniu zaznaczono, że wnioskiem z 11 kwietnia 2023 r., B. Ż. zwrócił się o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działki o nr [...], położonej w miejscowości G., gmina R.. Pismem z 2 maja 2023 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), GDDKiA przekazał wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego. GDDKiA wskazał w piśmie, że planowany zjazd ma być usytuowany w granicach działki drogowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...], obręb G., gmina R., która w obecnym stanie prawnym, stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest zarząd województwa. Jak wynika z ww. pisma, z dniem 25 czerwca 2022 r., przedmiotowy odcinek drogi utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej, ponieważ w dniu 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej (nazywany również DK) nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, w tym przez miejscowość Gospodarz, mającą swój przebieg w ciągu drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, GDDKiA – nie będąc już jej zarządcą – przesłał wniosek do rozpoznania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Łodzi działającemu w imieniu ZWŁ, będącemu zarządcą dróg kategorii wojewódzkiej. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł natomiast, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej nr 71 na drogę wojewódzką. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym jest GDDKiA jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. ZWŁ wskazał, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 wybudowany został w ciągu drogi krajowej nr 14, o przebiegu Łowicz – Dobroń. Zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA, z dniem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 pomiędzy węzłami Łódź Lublinek i Aleksandrów Łódzki kategorię drogi krajowej utracił nie odcinek drogi krajowej nr 14 ale innej drogi oznaczonej jako droga krajowa nr 71 na odcinku Rzgów – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Zdaniem ZWŁ, stanowisko GDDKiA dotyczące utraty kategorii drogi krajowej przez odcinek drogi krajowej nr 71 nie opiera się na kryterium formalnym (wybudowania w ciągu danej drogi nowego jej przebiegu zastępującego przebieg istniejący) lecz funkcjonalnym – przyjęciem, że pod względem funkcjonalnym drogą zastąpioną przez oddany do użytkowania odcinek drogi S14 jest droga nr 71. Zgodnie ze stanowiskiem ZWŁ, jednak powyższe względy funkcjonalne również nie są możliwe do przyjęcia w zastanym stanie faktycznym. Brak bowiem przesłanek do uznania, że oddany do użytkowania odcinek drogi krajowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 na całym odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w miejscowości Rzgów a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki. ZWŁ wskazał, że zgodnie z raportami oddziaływania na środowisko opracowanymi w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej stanowi alternatywę, a tym samym zastępuje wyłącznie odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy Pabianicami (węzeł Pabianice Północ) a Aleksandrowem Łódzkim. Tym samym z dokumentów będących podstawą do realizacji drogi ekspresowej S14 wprost wynika, że oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki, nie zastąpił natomiast odcinka drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Rzgowie. Tak jak odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 71 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ drogi krajowej nr 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej nr 71 oddanym do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. Droga krajowa nr 71 na odcinku Pabianice Północ – skrzyżowanie z drogą krajową nr 91 w Rzgowie z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14, nie została w żaden sposób przez tę drogę zastąpiona, co wynika z ukształtowania sieci drogowej oraz znajduje potwierdzenie w dokumentach stanowiących podstawę budowy drogi ekspresowej S14. Tryb zmiany kategorii drogi określony art. 10 ust. 5 jest trybem szczególnym, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych UDP i niezależny od woli zarządców dróg. Zarządca właściwy dla dróg niższej kategorii nie może się uchylić od przejęcia drogi tracącej kategorię drogi krajowej, z drugiej jednak strony zarządca drogi wyższej kategorii nie ma kompetencji aby w sposób arbitralny, wykraczający poza ramy art. 10 ust. 5 u.d.p., wskazywać odcinki drogi, które tracą kategorię drogi krajowej. W ocenie ZWŁ, w oparciu o treść art. 10 ust. 5 u.d.p. nie można uznać, że kategorię drogi krajowej na skutek oddania do użytkowania 25 czerwca 2022 r., utracił odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ i skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie. Skoro zatem nie nastąpiła utrata kategorii drogi przez odcinek drogi krajowej, właściwym zarządcą drogi pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działki o nr [...], położonej w miejscowości G., gm. R.. Zdaniem GDDKiA, 25 czerwca 2022 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi właściwym w przedmiocie ww. rozstrzygnięcia stał się ZWŁ, co nastąpiło z mocy prawa, ponieważ 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, w tym przez miejscowość G., mający swój przebieg w ciągu drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. GDDKiA zaznaczył, że 27 grudnia 2022 r. wydał zarządzenie nr 32 w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dziennik Urzędowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2022 r. poz. 32), w którym dla drogi nr 71 określił przebieg: Stryków – Zgierz – Droga 14 (Węzeł Aleksandrów Łódzki), czyli wskazano dla drogi nr 71 tylko przebieg odcinka drogi okalającego od północy aglomerację łódzką. Odcinek drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowanie z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) nie jest wskazany w zarządzeniu nr 32 i tym samym przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi drogi klasy krajowej. Podniósł, że 9 lutego 2023 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 455) w którym załącznik nr 5 wskazuje zgodny ze stanowiskiem GDDKiA przebieg DK71, tj. że odcinek DK71 od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) nie stanowi już przebiegu drogi krajowej nr 71. Powyższe świadczy, że w ocenie Ministra Infrastruktury w chwili oddania do użytkowania odcinka S14, odcinek DK71 od węzła Konstantynów Łódzki do skrzyżowania z drogą nr 91 w m. Rzgów został pozbawiony kategorii krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. GDDKiA wskazał, że pismem z 6 września 2021 r. poinformowała Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi o układzie dróg krajowych po oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy miasta Łodzi) oraz o tym, że cały ciąg drogi krajowej nr 71, w tym odcinek od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) zostanie pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. Ponadto pismem z 24 czerwca 2022 r. GDDKiA poinformował Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi, że 25 czerwca 2022 r. o godz. 8:00 zostanie oddana do użytkowania droga ekspresowa S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii wojewódzkiej. W ocenie GDDKiA, Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako zarządca dróg wojewódzkich, co do odcinka drogi od węzła Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów (skrzyżowanie z DK91), w tym drogi klasy wojewódzkiej od węzła Pabianice Północ do miasta Rzgów (do skrzyżowania z DK91), w którym to odcinku zawiera się droga klasy wojewódzkiej, posiada stosowne kompetencje w zakresie wydania opinii dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (poprzednio oznaczonej jako DK 71) do działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina R.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działki o nr [...], położonej w miejscowości G., gmina R.. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym zjazdu, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarządcą dróg krajowych jest – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zarządcą dróg wojewódzkich – zarząd województwa (w odniesieniu do dróg wojewódzkich położonych w województwie łódzkim będzie to Zarząd Województwa Ł.). Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr [...], w pasie której położona jest działka nr [...] w miejscowości G., gm. R., była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p. W dniu 25 czerwca 2022 r. został oddany do użytku nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy Łodzi), który zdaniem GDDKiA zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów. Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 71 – na spornym odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14 a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów – kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), a z uzasadnienia projektu tej ustawy zmieniającej wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiego brzmienia wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziano zatem obciążenie poszczególnych samorządów adekwatnie do kategorii drogi zastępowanej przez drogę nowo wybudowaną. W przypadku odcinka drogi krajowej zastąpionego odcinkiem drogi nowo wybudowanym zostaje on zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Jak zaznacza się w orzecznictwie, wprowadzenie tego typu regulacji wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2014 r., II GW 8/14 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia nadto wymaga, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji, zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a – 5d ww. ustawy). Z tych też przyczyn przepis ten nie może być stosowany ani interpretowany rozszerzająco. Słusznie wskazuje Zarząd Województwa Łódzkiego, że nie doszło do zastąpienia spornego odcinka drogi krajowej nr 71 przez nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 ani w aspekcie formalnym (odcinek drogi ekspresowej S14 został wybudowany w ciągu drogi krajowej nr 14 o przebiegu Łowicz – Dobroń i na całym swoim przebiegu ma układ południkowy, w przeciwieństwie do spornego odcinka drogi nr 71 – o przebiegu równoleżnikowym), ani funkcjonalnym, gdyż dla tego odcinka droga ekspresowa S14, oddana 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy. Wnioskodawca sporu kompetencyjnego powołał się tutaj na dokumenty będące podstawą do realizacji drogi ekspresowej S14 (raporty oddziaływania na środowisko opracowane w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), które wykazywały, że skutkiem realizacji drogi S14 będzie zmiana natężenia ruchu na drodze nr 71 wyłącznie na odcinku Aleksandrów Łódzki – Pabianice Północ (a wiec na odcinku tej drogi o przebiegu południkowym, równoległym do drogi S14). Żadne z tych opracowań, czego nie zakwestionował uczestnik sporu GDDKiA, nie wskazywało, aby realizacja budowy drogi S14 miała znaczenie dla ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej nr 71 między Pabianicami a Rzgowem. Składowi orzekającemu NSA znane jest orzecznictwo tego Sądu, w którym wskazuje się, że – jest oczywiste, iż przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga, często przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (por. np. postanowienie NSA z 23 lipca 2015 r., II GW 18/15). Z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, aby to orzecznictwo mogło być przydatne w jej rozpoznaniu. Sądowi wiadome jest z urzędu, że sporny odcinek drogi nr 71 przebiega przez centrum Pabianic, a nowo wybudowana droga S14 uzyskała taki przebieg, aby stać się miedzy innymi zachodnią obwodnicą miasta Pabianice. Natomiast dla ruchu tranzytowego z drogi DK91 zarówno z kierunku północnego jak i południowego do drogi S14, to droga S8 stanowi południowa obwodnicę miasta Pabianice, a nie droga KD71, która przebiega przez centrum miasta Pabianice. Tym samym to nie nowo wybudowany docinek drogi S14 zastąpił sporną część drogi krajowej nr 71 lecz droga S8 (odcinek oddany do użytkowania w 2014 r.). W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., gdyż brak podstaw do przyjęcia, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów został zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi S14. Tym samym nie doszło do pozbawienia z mocy prawa dotychczasowej kategorii spornego odcinka drogi nr 71. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.