II GW 46/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zmiany w organizacji ruchu w pasie drogowym postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2023 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej zwanym "MWŁ"), na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. art. 10 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej zwanej "p.r.d."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy MWŁ a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie zatwierdzenia zmian w organizacji ruchu – ustawienia znaku drogowego F- 6a na ul. [...] w P.. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 15 września 2023 r. podpisanym przez Zastępcę dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi (działający w imieniu GDDKiA) został przekazany do MWŁ, jako do organu właściwego, do rozpatrzenia wniosek P. S.A. z siedzibą przy ul. [...], [...] dotyczący ustawienia znaku F-6a na ul. [...] w P. przed skrzyżowaniem z dotychczasową drogą krajową Nr 71 – ul. [...], w ciągu której znajduje się przejazd kolejowy kat. A. Jak wynika z treści ww. pisma GDDKiA, z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki (km 24+930) do drogi krajowej Nr 91 w m. Rzgów (km 52+164) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W ocenie MWŁ odcinek drogi krajowej Nr 71Nr [...] pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14 a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii ww. odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką. MWŁ stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest GDDKiA jako organ zarządzający ruchem na drogach krajowych. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał art. 10 ust. 4 – 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U z 2022 r. poz. 1693; dalej zwanej "u.d.p."). Zauważył, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 15 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 wybudowany został w ciągu drogi krajowej Nr 14 o przebiegu Łowicz – Dobroń. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA z dniem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 pomiędzy węzłami Łódź Lublinek i Aleksandrów Łódzki kategorię drogi krajowej utracił nie odcinek drogi krajowej Nr 14, ale innej drogi oznaczonej jako droga krajowa Nr 71 na odcinku Rzgów – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Stanowisko GDDKiA dotyczące utraty kategorii drogi krajowej przez odcinek drogi krajowej Nr 71 nie opiera się zatem na kryterium formalnym (wybudowania w ciągu danej drogi nowego jej przebiegu zastępującego przebieg istniejący), lecz funkcjonalnym - przyjęciu, że pod względem funkcjonalnym drogą zastąpioną przez oddany do użytkowania odcinek drogi S14 jest droga Nr 71. Zdaniem MWŁ, nawet przyjmując, że kryterium zastąpienia istniejącej drogi może nie być kryterium formalne, lecz funkcjonalne należy wskazać, że brak jest przesłanek do uznania, że oddany do użytkowania odcinek drogi krajowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 na całym odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w miejscowości Rzgów a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki. Oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Łódź Lublinek i biegnie dalej w kierunku północnym do węzła Aleksandrów Łódzki. Oddana do użytkowania droga ma na całym swoim przebiegu układ południkowy oraz długość ok. 12 km. Zbliżony przebieg względem drogi ekspresowej S14 na odcinku węzeł Pabianice Północ (węzeł PabianiceP. Północ jest węzłem łączącym drogę krajową Nr 71 z drogą ekspresową S14 poprzedzającym węzeł Łódź Lublinek) – węzeł Aleksandrów ŁódzkiA., ma odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Przyjmując, że pojęcie zastąpienia, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. może opierać się na kryterium funkcjonalnym zasadne jest uznanie, zdaniem MWŁ, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ i Aleksandrów Łódzki. Twierdzenie to oparte jest na analizie istniejącego układu sieci drogowej (obydwie drogi przebiegają względem siebie równolegle i w niewielkiej odległości przenosząc ruch na zbieżnych kierunkach). Natomiast droga krajowa Nr 71 na odcinku Pabianice Północ – skrzyżowanie z drogą krajową Nr 91 w Rzgowie z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S 14 nie została w żaden sposób przez tę drogę zastąpiona, co wynika z ukształtowania sieci drogowej. O ile bowiem, jak wskazano wyżej, odcinek drogi krajowej 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową 91 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ droga krajowa 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej Nr 71Nr [...] oddanym do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. GDDKiA w odpowiedzi na wniosek MWŁ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdził, że jest niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie zatwierdzenia projektów organizacji ruchu i wniósł o uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku jest MWŁ. GDDKiA wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi pismem z 6 września 2021 r. poinformował Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi (który, jest jednostką budżetową, finansowaną przez Samorząd Województwa Łódzkiego, jako samorządowa jednostka organizacyjna, wykonująca zadania Zarządu Województwa Łódzkiego w zakresie zarządu dróg wojewódzkich) o układzie dróg krajowych po oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy miasta Łodzi), w tym o tym, że cały ciąg drogi krajowej (DK71) nr 71, w tym odcinek od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) zostanie pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. Poinformował, że 27 grudnia 2022 r. GDDKiA wydał Zarządzenie Nr 32 w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dziennik Urzędowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2022 r. poz. 32), w którym dla drogi Nr 71 określił przebieg: Stryków-Zgierz-Droga 14 (Węzeł Aleksandrów-Łódzki), czyli wskazano dla drogi Nr 71 tylko przebieg odcinka drogi okalającego od północy aglomerację łódzką. Odcinek drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowanie z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) nie jest wskazany w Zarządzeniu Nr 32 i tym samym przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi drogi klasy krajowej. GDDKiA nadmienił, że 4 lipca 2022 r. sporządzono Protokół przekazania – przejęcia dokumentacji odcinka drogi krajowej nr 71 od km 24+934 do km 52+164 przy udziale przedstawicieli GDDKiA O/Ł i Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi. Powyższy protokół zawiera stwierdzenie, że na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w związku z nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek, dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od km 24+934 do km 52+164 pozbawiony zostaje kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich, administrowanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi. Powyższe okoliczności, zdaniem organu pozostającego w sporze, uzasadniają wskazanie Marszałka Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku P. S.A. w Ł. z siedzibą przy ul. [...], [...] dotyczący ustawienia znaku F-6a na ul. [...] w P. przed skrzyżowaniem z dotychczasową drogą krajową Nr 71 – ul. [...], w ciągu której znajduje się przejazd kolejowy kat. A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku PLK S.A. dotyczącego ustawienia znaku F-6a na ul. [...] w P. przed skrzyżowaniem z dotychczasową drogą krajową Nr 71 – ul. [...], w ciągu której znajduje się przejazd kolejowy kat. A. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku organu wykonawczego wojewódzkiej jednostki samorządu terytorialnego – Marszałka Województwa Łódzkiego, o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad – centralnym organem administracji rządowej zarządzającym ruchem na drogach krajowych, w sprawie z wniosku P. S.A. w Ł. z siedzibą przy ul. [...], [...] dotyczącego zmian w organizacji ruchu - ustawienia znaku F-6a na ul. [...] w P. przed skrzyżowaniem z dotychczasową drogą krajową Nr 71 – ul. [...], w ciągu której znajduje się przejazd kolejowy kat. A. Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988, powoływanej dalej jako: p.r.d.), GDDKiA jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich. Z przepisów tych wynika, że przesłanką przesądzającą o właściwości rzeczowej i miejscowej organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej jest funkcjonalny status tej drogi, wynikający z art. 2 ust. 1 u.d.p. Zasadę tę potwierdza przepis art. 10 ust. 9 p.r.d., który stanowi, że drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wyznaczenie właściwego organu zarządzającego ruchem na konkretnej drodze publicznej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia statusu funkcjonalnego tej drogi. Organy będące stronami sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej prezentują rozbieżne stanowiska w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu. W ocenie GDDKiA, droga krajowa na spornym odcinku między węzłem Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową w mieście (którego dotyczą projekty czasowej organizacji ruchu) została zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 (na trasie między węzłami – Lublinek) i z dniem oddania do użytkowania tego odcinka (25 czerwca 2022 r.) wyżej wskazany odcinek drogi krajowej został z mocy samego prawa (na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.) pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Stanowisko to jest konsekwentnie negowane przez Marszałka Województwa , będącego wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy akt sprawy oraz argumentacji stron podtrzymuje ocenę prawną wyrażoną w sprawach sporów kompetencyjnych na tle statusu funkcjonalnego drogi publicznej oznaczonej jako droga krajowa Nr 71 na spornym odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów (zob. m.in. postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 61/22; postanowienie NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22; postanowienie NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 104/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt II GW 1/23; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach rozstrzygających powyższe sprawy kategorycznie stwierdzono, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy, natomiast nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 zachowuje przebieg południkowy. Taki układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 na odcinku między węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, przez oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia"" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt II GW 1/23; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyspieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej). Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez GDDKiA szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto – bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań. Mając na uwadze powyższe argumenty, wobec uznania, że sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie został w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało przyjąć, że odcinek ten zachował dotychczasowy status funkcjonalny drogi krajowej, a zatem zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 p.r.d. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje organem zarządzającym ruchem na tym odcinku drogowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji