II GW 7/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 stycznia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Kobyłka w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Kobyłka przez wskazanie Burmistrza Miasta Kobyłka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku podmiotu: M. Sp. z o.o. (inwestor) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi dojazdowej o znaczeniu lokalnym, zlokalizowanej w liniach rozgraniczających drogi S-8, do działki nr [...] , obręb [...], położonej w m. Kobyłka. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. Zarząd Powiatu Wołomińskiego przekazał wniosek inwestora o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) do nieruchomości o nr ewid. [...], obręb [...], położonej w m. Kobyłka. Z treści zawiadomienia wynikało, że powyższy wniosek został uprzednio przekazany przez Burmistrza m. Kobyłka. W ocenie wnioskodawcy ww. działka nr [...] nie przylega do drogi ekspresowej S-8, natomiast planowany zjazd jest zlokalizowany w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) o klasie drogi dojazdowej, oznaczonej na mapach projektowych jako [...], która jest drogą publiczną wybudowaną w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenom inwestycyjnym przyległym do niej, a pozbawionych bezpośredniego dostępu do drogi ekspresowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w ramach inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S-8 od węzła Marki do węzła Radzymin Południe" (zadanie I i II) została wykonana droga dojazdowa (oznaczona jako droga [...]), równoległa do drogi ekspresowej S-8, jako nowy odcinek drogowy, wybudowany w celu uzupełnienia sieci dróg służących miejscowym potrzebom, a "z chwilą oddania do użytkowania drogi ekspresowej S-8" ww. droga dojazdowa "stała się drogą gminną", zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), a zatem jej zarządcą powinien być Burmistrz m. Kobyłka. Końcowo wnioskodawca podniósł, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad była "wyłącznie inwestorem budowy nowego odcinka drogi gminnej", wybudowanej "przy okazji budowy drogi ekspresowej S-8". W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Kobyłka (Burmistrz, strona przeciwna) potwierdził, że "wnioski o lokalizację zjazdu z drogi serwisowej trasy S-8 (dz.ew. [...] obr. [...])" na działkę nr [...] zostały przekazane zgodnie z właściwością do innego organu, ponieważ "droga serwisowa trasy S8, leżąca na działce o nr. ew. [...] obr. [...] nie została zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych". W ocenie Burmistrza dopiero zaliczenie drogi do określonej kategorii powoduje uzyskanie przez tę drogę przymiotu drogi publicznej. Burmistrz wskazał, że ww. droga położona jest na działce nr ew. [...] obr.[...], która nie stanowi własności gminy Kobyłka oraz nie jest oznaczona symbolem "dr" w ewidencji gruntów i budynków, a zatem Rada Miasta Kobyłka nie mogła podjąć uchwały o zaliczeniu ww. drogi do kategorii gminnych dróg publicznych. Strona przeciwna wskazała również, że działka ta stanowi własność osób prywatnych (zgodnie z treścią księgi wieczystej) oraz własność Skarbu Państwa (zgodnie ze stanem ewidencji gruntów i budynków), a zatem gmina nie może zaliczyć ww. drogi do gminnych dróg publicznych. Działka geodezyjna, której został nadany status publicznej drogi gminnej, powinna pozostawać w całości przedmiotem własności gminy. W przeciwnym wypadku, doszłoby do sytuacji, w której jedna działka w znaczeniu geodezyjnym, której część stanowi droga gminna, posiadałaby kilku uprawnionych, co w praktyce mogłoby uniemożliwić korzystanie z drogi publicznej, wbrew treści art. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek w niniejszej sprawie nie zasługiwał na pozytywne rozstrzygnięcie przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Z akt sprawy oraz stanowisk zaprezentowanych przez pozostające w sporze organy wynika, że rozbieżność stanowisk stron sporu jest konsekwencją niedokonania pełnych, wyczerpujących i precyzyjnych ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., to jest publicznoprawnego statusu kategorialnego drogi, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2 u.d.p. Przepis ten ustanawia zatem kompetencję do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej na rzecz jej aktualnego zarządcy w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p., właściwymi zarządcami dróg publicznych są: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – co do dróg krajowych, zarząd województwa – co do dróg wojewódzkich, zarząd powiatu – co do dróg powiatowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta) – co do dróg gminnych. O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, której dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.). W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze nie ustaliły aktualnej podstawy prawnej (przepis ustawy, akt właściwego organu – zob. art. 5-7 oraz art. 10 u.d.p.) statusu kategorialnego spornej drogi zlokalizowanej na działce nr [...], z której ma prowadzić projektowany zjazd do działki nr [...]. Na tle dokumentacji przedstawionej przez organy całkowicie dowolne są twierdzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że ww. droga dojazdowa do drogi ekspresowej S-8 jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi gminnej, równoległym do drogi ekspresowej S-8, a zatem z mocy art. 10 ust. 4 u.d.p. podlega ona zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Organ ten nie wykazał bowiem za pośrednictwem wiarygodnej i pewnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz opisowej, że sporna droga dojazdowa (oznaczona jako [...]) została wybudowana w ciągu uprzednio istniejącej drogi gminnej (jak wskazano we wniosku: drogi nr [...]), a ponadto nie wskazał dokumentów będących podstawą wyznaczenia granic pasa drogowego ww. drogi gminnej, w której ciągu ma znajdować się nowo wybudowany odcinek tej drogi, pełniący funkcję drogi dojazdowej. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony w sposób pełny i jednoznaczny, nie można mówić o powstaniu realnego, aktualnego i konkretnego sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu przez wskazanie organu właściwego (por. np. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 3/24; postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu wniosku.