II GW 66/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 marca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Prezydentem Miasta Legnicy w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Łódź jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z 6 marca 2025 r. Prezydent Miasta Łódź (dalej: "wnioskodawca") wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wnioskodawcą a Prezydentem Miasta Legnicy (dalej: "strona przeciwna") i wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. (dalej: Szpital) z dnia 5 kwietnia 2024 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, udzielonych M. S. (dalej: uprawniona; pacjentka). Wniosek oparł na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 146 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych"). Wnioskodawca uzasadniał wniosek tym, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Legnicy w dniu 9 grudnia 2024 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Miejskiemu Ośrodkowi Społecznemu w Łodzi wniosek Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w L. z dnia 5 kwietnia 2024 r. wraz z dokumentacją w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych M. S. We wniosku Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w L. wskazał, że M. S. zamieszkuje w Legnicy przy ul. [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Legnicy przyjął jednak, iż uprawniona nie jest mieszkanką Legnicy, tylko Łodzi bowiem posiada stały adres zameldowania w Łodzi przy ul. [...] w Łodzi, a ponadto z uzyskanych informacji od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Łodzi z dnia 6 września 2024 r. wynika, iż Pani M. S. zamieszkuje w Łodzi przy ul. [...] i w roku 2024, bowiem składając zeznanie podatkowe do tego Urzędu Skarbowego tj. Pit-37 wykazała w/w adres, jako adres zamieszkania. W trakcie postępowania przeprowadzonego w sprawie ustalono jednak, iż Pani M. S. nie mieszka, ani pod adresem ul. [...] w Łodzi, ani pod adresem [...] w Łodzi (adres do korespondencji wskazany przez ZUS), ani pod adresem ul. [...] w Łodzi. Pani M. Szewczyk w ogóle nie ma adresu zameldowania na pobyt stały, ani czasowy na terenie RP. Ostatni adres jej zamieszkania to ul. [...] w Łodzi, jednakże w lokalu tym mieszka obca osoba. Zdaniem Wnioskodawcy brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż uprawniona przebywa i pracuje za granicą. Wnioskodawca podkreślił, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania miało miejsce w Legnicy, a zatem organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Pani M. S. jest Prezydent Miasta Legnicy. Strona przeciwna odpowiedzią na wniosek z 15 kwietnia 2025 r. wskazała, iż pod adresem wskazanym przez Szpital (Legnica, ul. [...]), pacjentki nie zastano, a z informacji uzyskanych od sąsiadów wynika, że taka osoba nie jest znana pod adresem. Ponadto pismo Dyrektora MOPS w Legnicy informujące o terminie przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie zostało odebrane przez uprawnioną. Z uwagi na fakt, że pod wskazanym przez Szpital adresem nie zastano uprawnionej a z relacji sąsiadów wynika, że nie jest znana pod tym adresem podjęto kolejne czynności zmierzające do ustalenia miejsc zamieszkania/ pobytu pacjentki. Ustalono, że nie przebywała w Schronisku w Legnicy i nie figuruje w bazie świadczeniobiorców MOPS w Legnicy. Nie jest znana również Policji - nie figuruje w rejestrze skazanych. W wyniku czynności przeprowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ustalono, że ostatni stały meldunek ww. znajduje się w Łodzi przy [...]. M. S. figuruje również w rejestrze Powiatowego Urzędzie Pracy w Łodzi w latach 2012-2017 i w 2022 roku. Z wyjaśnień Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź Górna wynika, że w 2024 r. M. S. złożyła zeznanie podatkowe wg wzoru PIT-36, w którym wykazała dochód ze stosunku pracy osiągnięty w Holandii. Strona przeciwna wniosła o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego organu do załatwienia sprawy, zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071),, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały było w Łodzi, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Łodzi, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania M. S. jest Łódź (ul. [...]), a ponadto z uzyskanych informacji od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Łodzi z dnia 6 września 2024 r. wynika, iż Pani M. S. zamieszkiwała w Łodzi przy ul. [...] i w roku 2024 - składając zeznanie podatkowe do tego Urzędu Skarbowego tj. Pit-37 wykazała w/w adres, jako adres zamieszkania. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.