II GW 40/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 maja 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Gminy Krzepice w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu projektowanego z drogi gminnej wewnętrznej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 4 maja 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy Krzepice i wskazanie Burmistrza Gminy Krzepice jako organu właściwego do załatwienia sprawy o wydanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) zezwolenia na lokalizację zjazdu projektowanego z drogi gminnej wewnętrznej. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że wnioskiem z 11 marca 2021 r. [A] S.A. w K. wystąpiła do Urzędu Gminy Krzepice o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej wewnętrznej ul. Kuźniczka (dz. dr. Nr 1125/1, 1124/3) dla projektowanego obiektu handlowo – usługowego na dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości: Zajączki Drugie, pow. Kłobucki, woj. śląskie, zgodnie z załącznikiem graficznym. Zdaniem wnioskodawcy, analiza akt sprawy wykazała, że skoro planowana lokalizacja dotyczy zjazdu z drogi gminnej (Kuźniczka), zaś wnioskowany zjazd znajduje się poza obszarem skrzyżowania drogi krajowej i ulicy Kuźniczka, właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest Burmistrz Gminy Krzepice, który jest zarządcą tej drogi gminnej, z której ma prowadzić zjazd, o którego lokalizację wystąpiono. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Krzepice wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, że właściwym do rozpoznania wniosku spółki jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Podniósł, że z Projektu zagospodarowania terenu, załączonego do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, wynika, że "projektowany zjazd na drogę wewnętrzną (działki nr 1125/1 i 1124/3), do której bezpośrednio planowany jest do włączenia teren inwestycji zlokalizowany ma zostać z nowo wybudowanego odcinka drogi DK43 (na działkach o nr 1820/4 i 810/1) zastępującego starodroże, a nie z drogi gminnej ul. Kuźniczka". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 8 lipca 2021 r. odnosząc się do tego argumentu poinformował, że na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych cały odcinek drogi krajowej nr 43 zastąpiony nowym odcinkiem (obwodnica Krzepic) przeszedł na rzecz Gminy Krzepice wraz z wybudowanymi drogami dojazdowymi - w tym urządzoną na działkach nr 1125/1 i 1124/3 - do terenów, które zostały pozbawione dojazdu lub dojazd do nich został odtworzony z uwagi na budowę obwodnicy. Burmistrz Gminy Krzepice nie zgodził się z tym stanowiskiem. Wskazał, że droga urządzona na ww. działkach, która jest przedmiotem sporu, nie została zakwalifikowana do żadnej z kategorii dróg publicznych, jest drogą wewnętrzną zarządzaną przez właściciela terenu. Właścicielem tym jest Skarb Państwa a władającym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jest on zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. II OW 51/06, 18 lutego 2009 r. sygn. I OW 14/09 i 17 listopada 2009 r. sygn. I OW 180/09 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska-Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór negatywny w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, albowiem ani Burmistrz Gminy Krzepice, ani Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia "[...] na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej wewnętrznej ul. Kuźniczka (dz. dr. Nr 1125/1, 1124/3) dla projektowanego obiektu handlowo – usługowego na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości: Zajączki Drugie, pow. Kłobucki, woj. śląskie, zgodnie z załącznikiem graficznym [...]". W odpowiedzi na żądanie rozstrzygnięcia wymienionego sporu o właściwość trzeba podnieść, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, które w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia. Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa, który w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem stanowi materialnoprawną oraz kompetencyjną podstawę działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania decyzji, o której w nim mowa, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja wskazanej podstawy kompetencyjnej nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 19 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten bowiem dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W rozumieniu ust. 1 tego przepisu, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg zasadniczo (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Funkcja zarządcy drogi jest więc pochodną jej kategorii. To ona ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zarządcy drogi, a tym samym organu właściwego do wydania – tak jak w rozpatrywanej sprawie – decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. postanowienia NSA z: 2 sierpnia 2011 r. sygn. I OW 51/11, 11 września 2012 r. sygn. II GW 8/12, 23 maja 2013 r. sygn. I OW 2/13; 23 października 2014 r. sygn. II GW 22/14). Ma to tym samym i tę konsekwencję, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej – lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych, w tym w trybie, o którym, między innymi mowa w art. 10 ust. 5 tej ustawy – albowiem sam nawet fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia NSA z: 2 lutego 2012 r. sygn. I OW 186/11 oraz 2 sierpnia 2011 r. sygn. I OW 51/11). Z przywołanych przepisów prawa wynika, że treść określonej nimi kompetencji polega na wydaniu – w formie decyzji administracyjnej – przez właściwego zarządcę drogi publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu, co następuje na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych (przyległej) do drogi, której zarządzanie należy do właściwości tego zarządcy. Z przedstawionych uwag wprowadzających – a ich prezentacja w tak szerokim zakresie była konieczna, o czym mowa dalej – w relacji do istoty postępowania w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wynika, że warunek konieczny rozstrzygnięcia tego sporu – trywialnie rzecz ujmując – odpowiada zasadzie da mihi factum dabo tibi ius. Innymi słowy, z punktu widzenia istoty omawianego postępowania, rzecz dotyczy rozstrzygnięcia sporu o prawo, a nie sporu o fakty, których przedstawienie – jako istotnych, a co za tym idzie przydatnych w sprawie, a także zupełnych, gdy chodzi o ich zbiór oraz, co szczególnie trzeba podkreślić, jednoznacznych – należy do organów administracji pozostających w sporze, w tym zwłaszcza organu, który spór ten zainicjował. Brak zaktualizowania się tak rozumianego warunku stanowi przeszkodę rozstrzygnięcia sporu o właściwość, który nota bene nie ujawnia się również w takiej sytuacji skoro sporem o właściwość jest spór o prawo, a więc o kompetencyjne oraz materialnoprawne podstawy działania organu administracji publicznej, a nie o fakty, albowiem to dopiero one właśnie mają stanowić podstawę wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do rozpoznania sprawy. Spór o właściwość oraz jego rozstrzygnięcie – jak wynika z powyższego – wymaga więc osadzenia ich na gruncie jednoznacznego stanu faktycznego, którego ustalenie nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz do organów administracji publicznej. Jeżeli bowiem stan faktyczny nie jest jednoznaczny, a to z uwagi na deficyty jego ustaleń lub ocen, a także rozbieżności tychże ocen, to tym samym – a także wobec braku podstaw do operowania w omawianym zakresie jakimikolwiek domniemaniami, czy też domysłami – nie jest możliwie jednoznaczne ustalenie i wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpatrywanej sprawie omawiany warunek podstawowy rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie został spełniony, co powoduje, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie należało uznać za przedwczesny, a w konsekwencji za podlegający oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. O zasadności powyższego należy wnioskować już na tej podstawie, że spór między organami administracji (Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz Burmistrzem Gminy Krzepice) ujawnia się w odniesieniu do oceny treści żądania zawartego we wniosku "o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego", którego integralną część stanowi załącznik graficzny, a co za tym idzie – i co stanowi zasadniczą oś sporu – w odniesieniu do rekonstrukcji faktycznych podstaw tego żądania. W tej mierze, we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z 4 maja 2021 r., GDDKiA podnosi, że "[...] Z załączonego do wniosku Projektu Zagospodarowania Terenu wynika, że objęty wnioskiem zjazd na drogę gminną wewnętrzną (do której bezpośrednio włączony jest teren inwestycji), zlokalizowany ma zostać z ul. Kuźniczka stanowiącej drogę krajową przed wybudowaniem obwodnicy Krzepic (stary przebieg DK 43)", a ponadto, w kontekście konsekwencji mających wynikać z art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień zakończenia prac budowlanych obwodnicy miasta Krzepice w ciągu DK 43, tj., na dzień 2 listopada 2009 r., że "[...] odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (ul. Kuźniczka)." Burmistrz Gminy Krzepice, w piśmie z 17 czerwca 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podnosi natomiast, że "[...] zdaniem Gminy z załączonego przez Inwestora projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany zjazd na drogę wewnętrzną (działki nr 1125/1 i 1124/3), do której bezpośrednio planowany jest do włączenia teren inwestycji zlokalizowany ma zostać z nowo wybudowanego odcinka drogi DK43 (na działkach o nr 1820/4 i 810/1) zastępującego starodroże, a nie z drogi gminnej u. Kuźniczka", co z kolei w odpowiedzi na to stanowisko GDDKiA kwituje – bo tak należy to ocenić, a to wobec po pierwsze, braku rzeczowego oraz wprost odniesienia się do przywołanego stanowiska, a po drugie, wobec braku odwołania się do konkretnych argumentów mających potwierdzać prezentowaną tezę, albowiem odwołanie się do treści art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie może być uznane za wystarczające w relacji do kontestowanego stanowiska Burmistrza Gminy Krzepice, jeżeli nie jest osadzone na gruncie konkretnie wskazanych faktów – w ten sposób, że "[...] cały odcinek drogi krajowej nr 43 zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem (obwodnica Krzepic) przeszedł na rzecz Gminy Krzepice wraz z wybudowanymi drogami dojazdowymi (w tym przypadku urządzoną na działkach nr 1125/1 i 1124/3) do terenów, które zostały pozbawione dojazdu lub dojazd do nich został odtworzony z uwagi na budowę obwodnicy." Jeżeli więc – jak wynika z powyższego – to rekonstrukcja faktycznych podstaw żądania zawartego we wniosku strony stanowi zasadniczą oś sporu w sprawie (a dotyczy to, jak wynika z powyższego, między innymi, kategorii drogi urządzonej na działkach nr 1125/1 i 1124/3; lokalizacji planowanego zjazdu), co prowadzi również do tej konstatacji, że kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób, który przewidują stosowne przepisy k.p.a., to nie może być uznane za usprawiedliwione oczekiwanie odnośnie do możliwości jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie przewidzianym w art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem nie jest to jego rolą, o czym szeroko mowa była powyżej. Co więcej, w korespondencji do przedstawionych argumentów, w tym zwłaszcza tych odnoszących się do istoty postępowania w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz przedmiotu tego postępowania, który stanowi spór o prawo – a nie spór o fakty – należy podkreślić, że również, jeżeli nie przede wszystkim, sam wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (a także odpowiedź na ten wniosek, jeżeli zostałaby złożona) powinien być osadzony na gruncie jasno oraz precyzyjnie wskazanych i oznaczonych faktów o prawnie doniosłym znaczeniu w sprawie, których zbiór powinien być zupełny, albowiem to dopiero one mogą stanowić podstawę wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy, co z kolei uniemożliwiają deficyty wniosku, w tym również w zakresie odnoszącym się do prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji. Odpowiedź na żądanie rozstrzygnięcia sporu o właściwość musi bowiem znajdować swoje uzasadnienie w jednoznacznych, wskazanych podstawach faktycznej, a nie opierać się na domniemaniach, domysłach, czy też na intuicji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.