II GW 6/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Nadarzyn o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Nadarzyn a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu/przebudowę istniejącego zjazdu z działki postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy Nadarzyn (dalej: Wójt) zwrócił się na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy Nadarzyn a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w zakresie rozpoznania wniosku [...] (dalej: wnioskodawca) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu/przebudowę istniejącego zjazdu z działki o numerze ewidencyjnym [...] na działkę o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], Gmina Nadarzyn. W ocenie Wójta to GDDKiA jest organem właściwym do rozpoznania wniosku, ponieważ zgodnie z Decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] o długości około [...] km." działki w projektowanym pasie drogowym, nienależące do Skarbu Państwa, w tym działka ew. o nr [...] została przejęta pod inwestycję. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] na podstawie tej decyzji Wojewody Mazowieckiego działka ewidencyjna nr [...]jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA. Z kolei GDDKiA odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w piśmie z 2 marca 2021 r. stwierdził, że Wójt pomija, iż wniosek dotyczy przebudowy istniejącego już zjazdu z drogi gminnej nr [...], której zarządcą jest Wójt Gminy Nadarzyn, do nieruchomości wnioskodawcy (działki nr [...]). W ramach inwestycji pn. budowa drogi krajowej nr [...] realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 sierpnia 2016 r. wybudowano wiadukt [...] nad drogą [...] w ciągu istniejącej drogi gminnej Nr [...] – ulicy [...]. Budowa przejazdu nad drogą ekspresową [...] spowodowała konieczność odcinkowego podniesienia drogi gminnej na dojazdach do wiaduktu, co wymagało rozbudowy jej pasa drogowego, lokalizację nowego odwodnienia oraz przebudowę istniejących zjazdów. Z tego względu w ramach inwestycji wykonany został nowy zjazdu z drogi gminnej nr [...] ulicy [...] – do działki nr ew. [...]. Dla realizacji nowego dojazdu do nieruchomości [...] niezbędne okazało się poszerzenia pasa drogowego istniejącej drogi gminnej ul. [...], co w konsekwencji obligowało inwestora do pozyskania działki nr ew. [...]. Droga gminna nr [...] ul. [...] w dalszym ciągu pozostaje drogą kategorii gminnej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest zarządca tej drogi, a nie zarządca nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej: u.d.p.), to organem wyłącznie właściwym do rozpoznania wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu z drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) do działki o nr ewid. [...] jest Wójt Gminy Nadarzyn jako zarządca dróg gminnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór, który zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Nadarzyn a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu/przebudowę istniejącego zjazdu. W ocenie Wójta za właściwością Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przemawia to, że wniosek dotyczy zjazdu na działkę o numerze ewidencyjnym [...], która została przejęta pod inwestycję drogową – Rozbudowa drogi krajowej nr [...] i stała się własnością Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stoi natomiast na stanowisku, że właściwy jest Wójt Gminy Nadarzyn jako zarządca dróg gminnych znajdujących się na obszarze Gminy Nadarzyn, gdyż wniosek dotyczy zjazdu z drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) do działki wnioskodawcy o nr ewid. [...]. Stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Dyspozycja art. 29 ust. 2 u.d.p. wskazuje jednoznacznie, że jeżeli zarządca drogi publicznej buduje drogę lub ją przebudowuje, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika obowiązek zapewnienia przez zarządcę drogi dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości, które do tej pory miały taki dostęp (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 435/17), co oznacza, że należy dopuścić możliwość inicjowania postępowania w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p., gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi nie została wykonana (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 1069/20). Jak zdaje się wynikać z literalnego brzmienia wniosku złożonego w rozpoznawanej sprawie to właśnie budowy/przebudowy zjazdu do działki wnioskodawcy, realizowanego w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] przez zarządcę – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wniosek ten dotyczy. W takiej sytuacji nie miałby zastosowania art. 29 ust. 1 u.d.p., który dotyczy budowy lub przebudowy zjazdu realizowanej przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Nie jest jednak do końca jasne, jakie jest konkretnie żądanie wnioskodawcy, a mianowicie czy domaga on realizacji przez zarządcę drogi krajowej nr [...] - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p., czy też zabiega o wydanie decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p.. Wyjaśnienie wątpliwości co do zgłoszonego żądania nie mieści się w granicach sporu kompetencyjnego i nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawienie sporu do rozstrzygnięcia musi obejmować sprawę, której przedmiot jest jasny, a stan faktyczny jest niesporny. Stan ten można ustalić tylko wówczas, gdy precyzyjne są żądania strony, jeśli postępowanie zostaje wszczęte na wniosek. Rzeczą organu wnioskującego jest przytoczenie wszelkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do dociekania intencji strony, ani nadawania treści jej żądaniom, tak jak nie jest w tym postępowaniu uprawniony do wskazywania sposobu rozpatrzenia tychże (por. np. postanowienia NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 262/13, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I OW 298/13) W niniejszej sprawie, jak to wyżej wskazano, organy nie wyjaśniły czy wniosek dotyczy budowy/przebudowy zjazdu realizowanej przez właściciela/użytkownika nieruchomości przyległej do drogi w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p., czy też budowy/przebudowy zjazdu realizowanej przez zarządcę drogi w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. i jakie jest w związku z tym żądanie wnioskodawcy. Brak powyższy powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego uchyla się spod rozpoznania. W tym stanie rzeczy należało, na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., oddalić wniosek.