II GW 3/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 21 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (Prezydent, wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (strona przeciwna) poprzez wskazanie organu właściwego do wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury technicznej w postaci przewodu wodociągowego. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że dnia 20 lipca 2023 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie S.A. (MPWiK) złożyło wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (przewód wodociągowy) w działce nr ew. [...] obręb [...]. W dniu 24 lipca 2023 r. GDDKiA przekazała wniosek MPWiK celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową Prezydentowi m.st. Warszawy, uzasadniając, że zarządcą wszystkich dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy jest Prezydent m.st. Warszawy. W dniu 2 sierpnia 2023 r. Biuro Funduszy Europejskich i Polityki Rozwoju Urzędu m.st. Warszawy skierowało sprawę do Urzędu Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy. Prezydent wyjaśnił w uzasadnieniu wniosku, że droga w spornym fragmencie nie jest zaliczona do kategorii dróg gminnych, natomiast została ona wybudowana została przez GDDKiA na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jako element drogi ekspresowej. W ocenie wnioskodawcy droga ta nigdy nie została wydzielona geodezyjnie ani przekazana do użytkowania Prezydentowi, a Rada m.st. Warszawy nigdy nie podjęła uchwały o zaliczeniu powyższej drogi do kategorii dróg gminnych. Wobec powyższego, zdaniem Prezydenta, droga ta jest elementem drogi ekspresowej, na którą GDDKiA uzyskała decyzję Wojewody Mazowieckiego zezwalającą na realizację inwestycji, co uzasadnia wniosek, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest GDDKiA. Zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2023 r. GDDKiA Oddział w Warszawie przekazała Prezydentowi m.st. w Warszawy przedmiotowy wniosek w celu jego rozpoznania zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na wniosek strona przeciwna wniosła o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku strony. Organ wyjaśnił, że droga, w pasie której planowana jest lokalizacja urządzenia wodociągowego, nie stanowi drogi ekspresowej, natomiast – w jego ocenie – przedmiotowe urządzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym drogi gminnej o klasie drogi dojazdowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze kompetencyjnym organy nie wykazały, że ujawnione rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne powstały na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w aktualnym stanie prawnym: liniowych urządzeń obcych), zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.). W przedmiotowej sprawie rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór, to jest statusu publicznoprawnego drogi, w której pasie ma zostać umieszczona projektowana infrastruktura wodociągowa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym odpowiednich urządzeń infrastruktury technicznej jest wydawane przez właściwego zarządcę drogi, a więc – zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p. – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (co do dróg krajowych), zarząd województwa (co do dróg wojewódzkich), zarząd powiatu (co do dróg powiatowych), wójta/burmistrza/prezydenta miasta (co do dróg gminnych). O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, której dotyczy wniosek o umieszczenie w jej pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (liniowych urządzeń obcych – zob. art. 4 pkt 2b u.d.p.), co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.). Analiza akt administracyjnych przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzi do wniosku, że organy pozostające w sporze nie tylko nie ustaliły aktualnej podstawy prawnej (przepis ustawy, akt właściwego organu) statusu kategorialnego drogi w zakresie działki nr ew. [...] obręb [...] w m.st. Warszawa, lecz także nie określiły podstaw do wyznaczenia granic pasa drogowego określonej drogi publicznej, w której ciągu ma znajdować się ww. działka. W szczególności nie wykazano za pomocą wiarygodnej i pewnej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz opisowej, czy i w jakim zakresie działka ta należy do pasa drogowego drogi ekspresowej S-2 (w części stanowiącej południową obwodnicę Warszawa na odcinku przebiegającym przez Dzielnicę Wilanów) albo pasa drogowego drogi gminnej o klasie drogi dojazdowej. W związku z powyższym należy w tym miejscu przypomnieć organom pozostającym na tle przedmiotowej sprawy w sporze kompetencyjnym, że rzeczywiście sporne zagadnienie statusu kategorialnego drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.) może zostać rozstrzygnięte albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5-7 u.d.p., albo samoistnie (z mocy ustawy) z chwilą wystąpienia określonych przesłanek (zob. art. 10 ust. 4–5f u.d.p.), których wykazanie należy do właściwego organu administracji publicznej, a – w razie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego na tym tle – do organów pozostających w tego rodzaju sporach. W tej drugiej sytuacji, organy pozostające w sporze mają z jednej strony obowiązek precyzyjnego określenia regulacji kompetencyjnej, co do której istnieją rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne, z drugiej zaś – obowiązek przedstawienia wraz z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (stan ten musi zostać ustalony w sposób pełny i wyczerpujący oraz na podstawie wiarygodnego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego). W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie, nie można mówić o powstaniu realnego, aktualnego i konkretnego sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu przez wskazanie organu właściwego (por. np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.