II GW 18/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu Radomskiego z dnia 24 stycznia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Powiatu Radomskiego a Zarządem Województwa Mazowieckiego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii kablowej w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2024 r. Zarząd Powiatu Radomskiego (wnioskodawca), działający przez Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w Radomiu, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Zarządem Województwa Mazowieckiego – Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie (strona przeciwna) przez wskazanie organu właściwego do wydania na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasie drogowym (działki ewid. nr [...], [...] obr. Augustów, gm. Kowala) linii kablowej średniego napięcia 15kV. Przedmiotowy wniosek jest wnioskiem ponownym wobec oddalenia wniosku poprzedniego z dnia 21 sierpnia 2023 r. (brak legitymacji wnioskowej) postanowieniem NSA z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 103/23. W uzasadnieniu ponownego wniosku wskazano, że w dniu 14 czerwca 2023 r. Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w Radomiu skierował pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (SKO) z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie. W odpowiedzi na złożony wniosek SKO zwróciło wniosek, wskazując, że spór zaistniał między organami jednostek samorządu terytorialnego (Powiatowym Zarządem Dróg Publicznych w Radomiu, dla którego organem wyższego stopnia jest SKO w Radomiu a Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie, dla którego organem wyższego stopnia jest SKO w Warszawie), a zatem zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 § 1 pkt 2-4, nie ma wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, to powstały spór o właściwość rozstrzyga sąd administracyjny. Wnioskodawca wskazał, że na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów sporne działki stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, a ponadto nie były one objęte decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy obwodnicy południowej m. Radom – etap V (odcinek na terenie gminy Kowala – skrzyżowanie z DK 7), wraz z odpowiednią infrastrukturą techniczną. Zdaniem wnioskodawcy, Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie nie zarządza odcinkiem drogi położonej na działkach nr [...] i [...] obr. Augustów, gdyż w ocenie tego zarządcy działki te znajdują się poza skrzyżowaniem DW 735 (dawnej drogi krajowej nr 7) z drogą powiatową (południową obwodnicą Radomia), natomiast w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odcinek ten nie stanowi również drogi krajowej, gdyż z chwilą oddania do użytkowania zachodniej obwodnicy m. Radom (drogi krajowej nr 7 "wybudowanej na parametrach drogi ekspresowej") "dawny przebieg drogi krajowej nr 7" został przekazany do zarządu Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich (MZDW) w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek strona przeciwna w piśmie z dnia 25 marca 2024 r. wniosła o odrzucenie albo oddalenie wniosku, względnie wskazanie Zarządu Powiatu Radomskiego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu pisma wskazano, że żądanie w sprawie dotyczy działek gruntu – a nie pasa drogowego drogi publicznej, natomiast – w ocenie Zarządu Województwa Mazowieckiego – z informacji uzyskanych od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że działki nr [...] i [...] w m. Augustów, gm. Kowala, "są położone przy rondzie" (poza skrzyżowaniem), ale "w znacznej odległości od drogi krajowej" (DK7). Zdaniem strony przeciwnej, zgodnie z protokołem z dnia 19 marca 2019 r., dotyczącym przekazania dróg do zarządu, podpisanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oraz MZDW, w wykazie działek w m. Augustów, znajdujących się w pasie drogowym dawnej drogi krajowej nr 7 i objętych przekazaniem, nie było działek nr [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty sporu administracyjnoprawnego tego typu polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). W przedmiotowej sprawie spór o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem spierające się kompetencyjnie organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (zob. art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 22 § 1 pkt 2-4 k.p.a.). Z akt sprawy oraz stanowisk zaprezentowanych przez organy wynika, że rozbieżność stanowisk stron sporu jest konsekwencją niedokonania pełnych, wyczerpujących i precyzyjnych ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., to jest publicznoprawnego statusu kategorialnego drogi, której zarządca jest upoważniony do wydania zezwolenia określonego w powyższym przepisie. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p., właściwymi zarządcami dróg publicznych są: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – co do dróg krajowych, zarząd województwa – co do dróg wojewódzkich, zarząd powiatu – co do dróg powiatowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta) – co do dróg gminnych. O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały zatem, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 2 (zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) u.d.p. Deficyty ustaleń faktycznych i prawnych na tle statusu drogowego spornych działek nr [...] i [...] są natomiast oczywiste. Z jednej strony wskazano, że ww. działki nie były objęte decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy obwodnicy południowej m. Radom – etap V (odcinek na terenie gminy Kowala – skrzyżowanie z DK 7), wraz z odpowiednią infrastrukturą techniczną, podczas gdy z treści tej decyzji (s. 2-3) wynika, że działki te (powstałe w wyniku podziału) były przewidziane pod projektowany pas drogowy. Z drugiej strony inwestorem ww. inwestycji drogowej był Prezydent Radomia, który jednak musiał uzyskać zgodę (zob. porozumienie z dnia 28 maja 2010 r.) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) na dysponowanie nieruchomościami objętymi powyższą decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2010 r. (w tym na terenie gm. Kowala), co rodzi wątpliwości w sprawie dotychczasowego statusu drogowego spornych działek. Niewyjaśniona pozostaje także relacja decyzji nr 1169/2010 z dnia 24 czerwca 2010 r. Starosty Radomskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do statusu drogowego spornych działek. Przede wszystkim jednak przedłożona przez organy dokumentacja nie może być podstawą pewnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie ewentualnej ustawowej zmiany kategorii drogowej spornych działek w związku z oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej. Na tym tle całkowicie dowolne i niespójne są ustalenia, że działki te znajdują się poza skrzyżowaniem DW 735 (dawnej drogi krajowej nr 7) z drogą powiatową (południową obwodnicą Radomia), a odcinek drogowy nimi objęty z chwilą oddania do użytkowania zachodniej obwodnicy m. Radom (drogi krajowej nr 7 "wybudowanej na parametrach drogi ekspresowej"), jako "dawny przebieg drogi krajowej nr 7", został przekazany do zarządu MZDW w Warszawie. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że tylko precyzyjne, pełne i chronologicznie zamknięte ustalenia co do dotychczasowego i aktualnego statusu kategorialnego spornych działek drogowych (w tym kolejnych podstaw prawnych zmiany tego statusu) oraz ścisłe ustalenie ich lokalizacji oraz granic pasa drogowego za pomocą odpowiedniej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i drogowej, może doprowadzić pozostające w sporze organy do konstruktywnych wniosków co do rozgraniczenia ich kompetencji. Mając powyższe na względzie, wobec niewykazania, że pomiędzy organami zaistniał realny, aktualny i konkretny spór o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu (por. np. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 3/24; postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16), Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu wniosku.