II GW 186/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 22 maja 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Braniewskim w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Braniewskiego jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu.

Starosta Powiatu Wrocławskiego wnioskiem z 22 maja 2023 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego 29 grudnia 2023 r., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Braniewskim przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia N. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: spółka) o nabyciu pojazdu marki marki FIAT T. o numerze rejestracyjnym [...], zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988; dalej: p.r.d.). Z uzasadnienia wniosku wynika, że Starosta Braniewski przekazał Staroście Powiatu Wrocławskiego, według właściwości, zawiadomienie spółki o nabyciu pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], złożone na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. W ocenie wnioskodawcy przekazanie tego zawiadomienia jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż o właściwości organu nie decyduje art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), , który przyjmuje jako kryterium przy ustaleniu właściwości, miejsce zamieszkania (siedziby) strony. Starosta podkreślił, że przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem wnioskodawcy, przepis art. 21 k.p.a. nie jest wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii, co oznacza, że przekazanie wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. było błędne. W ocenie Starosty Powiatu Wrocławskiego obowiązek właściciela polegający na zawiadomieniu o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. W odpowiedzi na wniosek Starosta Braniewski wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, ze względu na siedzibę podmiotu zgłaszającego nabycie pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 tej p.p.s.a. z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powołanych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład rozpoznający ten wniosek podziela pogląd przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (por. postanowienia NSA z: 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20; 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21; 9 września 2021 r. sygn. akt II GW 48/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GW 43/21, 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 86/22 - dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując argumentację zawartą w tych postanowieniach, trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozpatrywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania tych sporów przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność polegająca na przyjęciu zawiadomienia o nabyciu pojazdu nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że mieści się ona w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie trzeba zauważyć, że art. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1394; dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie 1 stycznia 2024 r., wprowadził zmiany do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, między innymi w zakresie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Jednakże zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej w przypadku gdy pojazd został: 1) sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, 2) sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 3) nabyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w zaistniałym sporze o właściwość, dlatego zastosowanie w sprawie znajdą przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dotychczasowym brzmieniu. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Niedopełnienie tego obowiązku jest zagrożone administracyjną karą pieniężną w wysokości od 200 do 1000 zł (art. 140mb pkt 1 i 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to należy uznać, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tych powodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie tego Sądu, że przyjęcie przez starostę zawiadomienia o nabyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest uznanie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 21 k.p.a.) – zgodnie z twierdzeniem zawartym we wniosku – nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni przepisów. Jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Należy stwierdzić, że określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela pojazdu o zawiadomieniu starosty o jego nabyciu, jednoznacznie dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 p.r.d.), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 p.r.d.), wprost wskazują, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Wspomniana regulacja świadczy o tym, że wszelkie kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia ponadto zarówno logika przytoczonych przepisów jak i względy praktyczne. W myśl art. 73 ust. 1 p.r.d. rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania, wydając decyzję o rejestracji pojazdu, dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne. Jest to istotne, gdyż na mocy § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1849 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 31 sierpnia 2022 r.), w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. - w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu, przy czym przepisy § 1 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei na mocy § 4 ust. 2 wskazanego załącznika nr 1 w przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego, gdy właściciel nie wnioskuje o jego rejestrację, organ rejestrujący: zamieszcza na dokumencie, na podstawie którego nastąpiło nabycie pojazdu, adnotację o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o nabyciu pojazdu nr rej. ... ", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, wykonuje kserokopię dokumentu, po czym zwraca go właścicielowi pojazdu, jeżeli zawiadomienie o nabyciu dokonane zostało przez właściciela osobiście w organie rejestrującym (pkt 1); przyjmuje kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło nabycie pojazdu, i zamieszcza na tej kopii adnotację o treści: "Zawiadomiono w dniu ... o nabyciu pojazdu nr rej. ...", wpisując datę zawiadomienia i numer rejestracyjny pojazdu, oraz przystawia pieczątkę organu rejestrującego, jeżeli zawiadomienie o nabyciu zostało przesłane za pośrednictwem operatora pocztowego (pkt 2); zamieszcza dane i informacje zawarte w dokumencie, o którym mowa w ust. 1 i 2, w bazie danych i odpowiednio przekazuje je do centralnej ewidencji pojazdów (pkt 3). Ponadto w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2022 r. dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu, oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Z powołanych uregulowań wynika więc, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego należy składać do organu rejestracyjnego, czyli do tego, w którym pojazd został zarejestrowany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał aktualny organ rejestrujący – Starostę Braniewskiego - jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia spółki o nabyciu pojazdu.