II GW 139/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z dnia 8 września 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Busko-Zdrój a Starostą Buskim w przedmiocie przejęcia pojazdu na własność postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Burmistrzowi Miasta i Gminy Busko-Zdrój ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.

Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój, wnioskiem z 8 września 2023 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (dalej także: WSA w Kielcach) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą Buskim w sprawie przejęcia na własność pojazdu marki Fiat P. o numerze rejestracyjnym [...], przez wskazanie Starosty Buskiego jako organu właściwego do przejęcia pojazdu i podjęcia działań na podstawie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023, poz. 1047 ze zm.; dalej także: P.r.d.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 3 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SO/Ke 3/23 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako sądowi właściwemu. Wnioskodawca uzasadniając żądanie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego podał, że 28 kwietnia 2023 r. Komenda Powiatowa Policji w Busku-Zdroju zwróciła się o przejęcie na własność pojazdu marki Fiat Punto o numerze rejestracyjnym [...], który jak wynikało z dyspozycji został usunięty z drogi na podstawie art.130a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 130a ust. 4 P.r.d. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój mając na uwadze art. 130a P.r.d. przesłał pismo z 28 kwietnia 2023 r. z załącznikami Staroście Buskiemu, do załatwienia według właściwości. Następnie Starosta Buski pismem z 23 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), zwrócił wnioskodawcy otrzymane dokumenty wskazując, że dyspozycja usunięcia pojazdu została sporządzona wadliwie, gdyż pojazd nie posiadał tablic rejestracyjnych oraz wydający dyspozycję organ nie wskazał w niej od kogo pojazd został odebrany, to jest nie wskazał właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej do użytkowania pojazdu, co może sugerować, że pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się. Zdaniem Starosty Buskiego dyspozycja usunięcia pojazdu wyczerpuje znamiona określone w art. 50a ust. 1 i 2 P.r.d. W odpowiedzi na wniosek Starosta Buski podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. i wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój jako organu właściwego w sprawie przejęcia pojazdu i podjęcia działań na podstawie art. 50a P.r.d. Starosta zaznaczył, że dyspozycja została wydana w sposób wadliwy, a pojazd nie został usunięty z drogi w trybie art. 130a P.r.d. Ponadto pojazd nie został umieszczony na parkingu, o którym mowa w art. 130a ust. 5c P.r.d., a także nie posiadał tablic rejestracyjnych, wobec czego wyczerpana została przesłanka z art. 50a ust. 1 i 2 P.r.d. Zdaniem organu treść dyspozycji nie zawiera danych osoby, od której pojazd został odebrany, nie wskazano w niej ani danych właściciela pojazdu ani użytkownika, co może dowodzić, że pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd nie uczestniczył w ruchu drogowym, nie został pozostawiony w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch drogowy lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), należy rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podział pomiędzy pojęciem "spór kompetencyjny" a terminem "spór o właściwość" ma charakter wyłącznie podmiotowy, a zatem o tym, czy mamy do czynienia ze sporem o właściwość, czy ze sporem kompetencyjnym, decyduje jedynie organizacyjne usytuowanie organu w strukturze aparatu administracyjnego. Jeżeli zatem spór toczy się pomiędzy dwoma organami jednostek samorządu terytorialnego, dwoma samorządowymi kolegiami odwoławczymi, organem jednostki samorządu terytorialnego a samorządowym kolegium odwoławczym bądź też pomiędzy dwoma organami administracji rządowej, to wówczas mamy do czynienia ze sporem o właściwość. Jeśli natomiast spór powstaje pomiędzy organem administracji rządowej a samorządowym kolegium odwoławczym bądź pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej, to w takiej sytuacji jest to spór kompetencyjny (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 205/11). Wobec powyższego należy stwierdzić, że wnioskodawca błędnie domagał się rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, albowiem z uwagi na pozostające w sporze organy jednostek samorządu terytorialnego możliwe było powstanie między nimi wyłącznie sporu o właściwość. Na wstępie należało rozważyć, czy istotnie między Starostą Buskim a Burmistrzem Miasta i Gminy zaistniał spór o właściwość, którego rozstrzygnięcie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z wniosku i odpowiedzi na wniosek wynika, że różnica stanowisk dotyczy uregulowania sytuacji prawnej pojazdu w związku z wydaniem przez funkcjonariusza Policji, na podstawie art. 130a ust. 4 pkt 1 w związku z art. 130a ust. 1 pkt 1 P.r.d., dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój, z uwagi na przyjętą w dyspozycji podstawę usunięcia pojazdu z drogi, wniósł o wskazanie Starosty Buskiego jako organu właściwego w sprawie przejęcia pojazdu i podjęcia działań na podstawie art. 130a P.r.d. Natomiast zdaniem Starosty Buskiego dyspozycja usunięcia pojazdu wyczerpuje przesłanki określone w art. 50a ust. 1 P.r.d., co uzasadnia przyjęcie, że uregulowanie sytuacji prawnej pojazdu powinno nastąpić na podstawie art. 50a ust. 2 P.r.d. Na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku należało przyjąć, że dyspozycja usunięcia pojazdu z drogi została wydana przez funkcjonariusza Policji w Busku-Zdroju na podstawie art.130a ust. 4 P.r.d. Przyczyną usunięcia pojazdu podaną w dyspozycji było zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (art. 130a ust. 1 pkt 1 P.r.d.). Na tej podstawie samochód został umieszczony na parkingu strzeżonym. Zgodnie z art. 130a w ust. 1 pkt 1 P.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Stosownie do art. 130a ust. 4 P.r.d., dyspozycję o usunięciu pojazdu z drogi wydaje, policjant lub strażnik gminny (miejski). Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu (art. 130a ust. 10). Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy w terminie 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do jego odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności (art. 130a ust. 10d). Usuwanie pojazdów z drogi publicznej, gdy zachodzą do tego przesłanki określone dyspozycją art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. należy do zadań własnych starosty (art. 130a ust. 5f P.r.d.). Natomiast z art. 130a ust. 10 P.r.d. wynika generalna kompetencja tego organu do podjęcia czynności przed sądem powszechnym, związanych z uregulowaniem następstw usunięcia pojazdu z drogi publicznej. Odnosząc się do stanowiska Starosty Buskiego należy zauważyć, że Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój nie wystąpił do Policji o usunięcie pojazdu, a działanie funkcjonariusza podjęte było z własnej inicjatywy. Nie został zatem złożony wniosek, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. 2022 poz.1959; dalej: rozporządzenie), który inicjuje postępowanie unormowane w art. 50a P.r.d. W sprawie brak jest dowodów pozwalających na przyjęcie, że jak twierdzi Starosta Buski, pierwotnie dyspozycja usunięcia pojazdu z drogi została wydana na podstawie art. 50a ust. 1 P.r.d. Jednakże nawet gdyby uznać, że powinien być zastosowany tryb przewidziany w art. 50a ust. 1 P.r.d. to pojazd nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. W takiej sytuacji pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy, zatem także w tym przypadku nie istnieje indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej wymagająca załatwienia w drodze decyzji (także aktu lub czynności). W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest ten Sąd, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA : z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, z 17 października 2018 r. sygn. akt II OW 121/18, z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OW 187/13 i z 25 maja 2022 r. sygn. akt II OW 120/21). W piśmiennictwie przyjmuje się, że "spór w rozumieniu art. 4 musi dotyczyć indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, pozostającej we właściwości organów administracji publicznej, załatwianej w prawnej formie działania podlegającej kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz red. T. Woś, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 156). Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania wszelkich kwestii spornych powstających między organami na tle interpretacji przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór wskazuje organ "właściwy do rozpoznania sprawy". Oznacza to, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi odnosić się do rozpoznanie indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie może to być tylko spór o prawo pozostający w oderwaniu od indywidualnej sprawy podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w przedstawionym sporze nie chodzi o wskazanie organu "właściwego do rozpoznania sprawy", albowiem żadna ze stron sporu nie wskazała indywidualnej sprawy administracyjnej, podlegającej załatwieniu w drodze decyzji lub innej formie działania organu administracji publicznej (akt, czynność). Strony sporu w istocie dążą do uzyskania rozstrzygnięcia odnoszącego się do prawidłowości wydania przez funkcjonariusza Policji dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Ta kwestia, z punktu widzenia stron sporu, jest niewątpliwie istotna, gdyż przesądza o tym, który organ powinien podjąć czynności przewidziane przepisami prawa zmierzające do uregulowania stanu prawnego usuniętego pojazdu, jednak nie może być ona przedmiotem sporu o właściwość. Do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu z indywidualną sprawą administracyjną, która realnie istnieje i w której toczy się lub mogłoby toczyć się postępowanie. Z akt sprawy nie wynika, by przed Burmistrzem Miasta i Gminy Busko-Zdrój, albo przed Starostą Buskim toczyło się postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, którego przedmiotem jest uregulowanie własności pojazdu usuniętego z drogi, i w związku z tym powstał spór o właściwość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do powstania sporu o właściwość, który wymagałby rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez wskazanie organu właściwego do uregulowania sytuacji prawnej pojazdu usuniętego z drogi. W związku z tym wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość należało uznać za niedopuszczalny i w konsekwencji podlegający odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od wniosku orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.