II GW 163/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] maja 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu Wrocławskiego a Starostą Powiatu Bełchatowskiego w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdów postanawia: wskazać Starostę Powiatu Bełchatowskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 22 maja 2023 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Bełchatowskiego poprzez wskazanie Starosty Bełchatowskiego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia podmiotu: "A." Sp. o.o. w D. (spółka) o nabyciu pojazdów o numerach rejestracyjnych: [...] i [...], zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (P.r.d.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 7 lutego 2023 r. Starosta Powiatu Bełchatowskiego przekazał według właściwości do Starosty Powiatu Wrocławskiego zawiadomienie spółki w sprawie nabycia ww. pojazdów, złożone na podstawie art. 78 ust. 2 pkt.1 P.r.d. W ocenie wnioskodawcy przekazanie tego wniosku jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołując się na obowiązujące orzecznictwo wnioskodawca wskazał, że obowiązek właściciela w zakresie zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że sprawy rejestrowe należą do właściwości organu rejestracji. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Bełchatowskiego wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego w sprawie, z uwagi na miejsce siedziby spółki dokonującej zgłoszenia. Wskazał, że z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. art. 140mb P.r.d., zasadnym jest przyjęcie stanowiska, że organ rejestrujący powinien przestrzegać swojej właściwości miejscowej ze względu na zamieszkanie (siedzibę) zgłaszającego przy przyjmowaniu zawiadomienia, zarówno w przypadku zbycia, jak i nabycia pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem będące stronami postępowania organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nie jest również kwestionowane, że spór o właściwość lub spór kompetencyjny może zaistnieć na tle szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, której formą załatwienia jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OW 51/06; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., I OW 14/09; postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OW 180/09). Postępowanie sporne między organami może zatem zostać wszczęte także na tle sprawy o przyjęcie zawiadomienia o nabyciu pojazdów, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne i prawne przedłożone przez pozostające w sporze organy są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej, która dotyczy sprawy przewidzianej w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Strony przedmiotowego postępowania spornego wykazały rozbieżność stanowisk interpretacyjnych w zakresie sposobu rozumienia przesłanek kompetencyjnych do załatwienia sprawy przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Bezpośrednim przedmiotem odmiennych ocen wykładniczych organów jest pojęcie starosty, o którym mowa art. 78 ust. 2 P.r.d. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu nabycia pojazdu), właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Powyższy przepis został znowelizowany ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz.U. poz. 1394 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2024 r., jednak zgodnie z regulacją intertemporalną w niej zawartą (art. 14 pkt 3) w odniesieniu do nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym) w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza, że do zawiadomienia o nabyciu, którego dotyczy przedmiotowy spór o właściwość, należy stosować przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy spór o właściwość, stwierdza, że zrekonstruowanie znaczenia terminu "starosta", użytego w art. 78 ust. 2 P.r.d. w celu wyznaczenia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, może na gruncie wykładni językowej rodzić istotne wątpliwości. Przeprowadzenie jednak pełnej wykładni powyższego przepisu, polegające na połączeniu argumentów językowych, systemowych i funkcjonalnych, z uwzględnieniem powiązań merytorycznych z innymi przepisami, prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Podzielając stanowisko zajęte w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 68/21, LEX nr 3289208; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, LEX nr 3507892; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 9/23, LEX nr 3577900; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 12/23, LEX nr 3577576), należy przyjąć, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji (ostatniej aktualnej) pojazdu, albowiem przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek notyfikacyjny właściciela pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Właściwość miejscowa powyższego organu ustalana jest z kolei według zasad określonych w art. 73 P.r.d. Zasadę wyjściową ustanawia w tym zakresie przepis art. 73 ust. 1 P.r.d., zgodnie z którym rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania. Na tle powyższej zasady należy w dalszej kolejności zauważyć, że w przypadku pojazdów już zarejestrowanych organ rejestracji (rejestrujący) w zakresie przyjmowania zawiadomień o nabyciu musi być wyznaczany zgodnie z miejscem zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zmianie właściciela przez organ rejestracji dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzącym tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, Dz.U. poz. 1849 ze zm.). Powyższe podejście interpretacyjne bazuje zatem na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi zmianami w stanie faktycznym dotyczącym właściciela pojazdu lub samego pojazdu. Ustawodawca uwzględnia szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 P.r.d. (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 32/22, LEX nr 3506595), przewidując, że w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej rozważanych regulacji znajdują również potwierdzenie w rezultatach ich wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów rejestrujących w sprawach przyjmowania zgłoszeń nabycia pojazdu według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zmianie właściciela przez dotychczasowy organ rejestracji przemawiają także względy związane z zasadami aktualności danych ewidencyjnych oraz pewności obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 194/20; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 9/23, LEX nr 3577900). Jak wynika z przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokumentacji oraz wyjaśnień organów pozostających w sporze, organem ostatniej rejestracji pojazdów (numery rejestracyjne: [...] i [...]), ustalonym zgodnie z art. 73 ust. 1 P.r.d., jest Starosta Powiatu Bełchatowskiego, a zatem organ ten jest właściwy do rozpoznania sprawy zawiadomienia o nabyciu ww. pojazdów zarejestrowanych, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 73 ust. 1 P.r.d. Mając na uwadze powyższe argumenty i działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.