II GW 161/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Zgorzeleckim a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu oraz Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie uzgodnienia trasy projektowanego gazociągu postanawia: oddalić wniosek

Wnioskiem z [...] listopada 2023 r. Starosta Zgorzelecki (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Starostę Zgorzeleckiego, a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu (dalej: "DSDiK") oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia trasy projektowanego gazociągu śr/c [...] oraz wydania zgody na wejście w teren działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb J. W uzasadnieniu wniosku zaznaczono, że w dniu [...] lipca 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Zgorzelcu wpłynęło pismo Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu wraz z wnioskiem P. Spółki G. Sp. z o. o. w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanego ww. gazociągu. Jak wynika z treści pisma, wniosek ten został przekazany według właściwości DSDiK przez GDDKiA. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przekazując wniosek wyjaśnił, iż powyższe działki stanowiły pas byłej drogi krajowej nr 351, lecz w wyniku zmiany jej kategorii zarządcą stała się DSDiK. Znajduje to potwierdzenie w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., Nr 160, poz. 1071). W związku z powyższym podmiot ten nie może wydać zgody na dysponowanie ww. nieruchomością. Z kolei, według DSDiK działki nie stanowią pasa drogi wojewódzkiej nr 351, ponieważ leżą na terenach zielonych poza nasypem drogowym i rowem przydrożnym. Na terenie działek nie znajdują się ponadto żadne elementy pasa drogi wojewódzkiej związane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. W piśmie tym wskazano jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa-Starostę Zgorzeleckiego, któremu przekazano przedmiotowy wniosek. Starosta podkreślił, że w zapisach ewidencji gruntów i budynków jako właściciela działek wskazano Skarb Państwa, jednak zarządzającym gruntem jest Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych (poprzednik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Stan ten potwierdza księga wieczysta nr [...]. Przed ustanowieniem trwałego zarządu działkami nr [...] i [...] zarządzała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych na zasadach posiadacza samoistnego. Do dnia dzisiejszego przedmiotowe działki znajdują się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Zaznaczył również, że działką nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przed ustanowieniem dla niej trwałego zarządu, gospodarowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Zdaniem Starosty, nie jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], obręb J. i w związku z tym wniósł, by Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął powstały spór kompetencyjny i wskazał organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismem z [...] grudnia 203 r. Starosta uzupełnił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez przekazanie pisma pełnomocnika wnioskującej Spółki z [...] grudnia 2023 r. nr [...], w którym wniesiono o objęcie przedmiotowym postępowaniem również działki nr [...], obręb J. Zaznaczył, że w zapisach ewidencji gruntów i budynków jako właściciela działek wskazano Skarb Państwa, jednak zarządzającym gruntem jest Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych (poprzednik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Przed ustanowieniem trwałego zarządu, działką nr [...] (z której w wyniku podziału powstała działka nr [...] i nr [...]) dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gospodarowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego DSDiK wniósł o wskazanie Starosty Zgorzeleckiego jako organu właściwego do załatwienia wniosku P. Spółki G. sp. z o.o. z/s w T. z [...] czerwca 2023 r. w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanego gazociągu śr/c przy ul. [...] w J. na działkach nr [...], [...], [...] [...], obr. [...] J., jednostka ewidencyjna Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu [...] lipca 2023 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we Wrocławiu przekazała wg właściwości do tut. organu wniosek P. Spółki G. sp. z o.o. z/s w T. w sprawie uzgodnienia lokalizacji wyżej wskazanego projektowanego gazociągu. Po przeanalizowaniu wniosku DSDiK stwierdził, że ww. działki nie stanowią pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 351. Zaznaczył, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: "u.d.p.") pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga, tj. budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Żadne z ww. elementów, stanowiących drogę wojewódzką nr 351 nie są zlokalizowane na działkach nr [...], [...], [...] [...], obr. [...] J., a same działki nie są własnością Województwa [...], w zarządzie [...] Służby Dróg i Kolei. Działki nr [...], [...] i [...] stanowią w większości tereny niezagospodarowane, porośnięte zielenią nieurządzoną. Ze względu na zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek wiadukt drogowy nad autostradą [...] droga wojewódzka prowadzona jest w nasypie co uniemożliwia dostęp do ww. działek bezpośrednio z drogi wojewódzkiej. Ponadto działka nr [...] opatrzona została użytkiem gruntowym ŁIV (łąki czwartej klasy bonitacyjnej), natomiast działki nr [...] i [...] posiadają co prawda użytek dr, jednak związane jest to ze zlokalizowaniem na niej nieutwardzonej drogi dojazdowej, która służyła obsłudze autostrady [...], a zarówno obecnie i docelowo, po wybudowaniu drogi gminnej, nie będzie pełniła tej funkcji, nie służy też do celów obsługi drogi wojewódzkiej. Mając na uwadze powyższe DSDiK stwierdził, że na spornych działkach nie znajdują się jakiekolwiek elementy stanowiące drogę, ani urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. [...] Służba Dróg i Kolei, jako samorządowa jednostka organizacyjna będąca zarządem dróg i zarządcą infrastruktury kolejowej, wykonująca zadania Zarządu Województwa [...] w zakresie praw i obowiązków należących do zarządcy drogi określonych ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zarządcy infrastruktury kolejowej określonych w ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanego gazociągu. Odnosząc się do stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wyrażonej w piśmie z [...] lipca 2023 r. znak [...], DSDiK poinformował, że [...] Służba Dróg i Kolei regulując stan prawny nieruchomości stanowiących pas drogowy drogi wojewódzkiej nr 351 w m. J. nie uwzględniła powyższych działek ponieważ nie stanowią one pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 351, zgodnie z art. 4 u.d.p. Mając na uwadze powyższe postanowiono przekazał wniosek Staroście Zgorzeleckiemu, jako organowi reprezentującemu Skarb Państwa, do którego należą ww. nieruchomości. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego GDDKiA podkreślił, że pismem z [...] lipca 2023 r., znak [...] został przekazany do DSDK wniosek dot. uzgodnienia lokalizacji gazociągu śr/c na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] J. w celu rozpatrzenia wg właściwości. Wyżej wymienione działki nie leżą w liniach rozgraniczających drogi krajowej. Do dnia 31 grudnia 1998 r. nieruchomości te stanowiły pas byłej drogi krajowej nr 351. W wyniku przeprowadzonych w 1998 r. zmian administracyjnych państwa zmieniła się z mocy prawa kategoria ww. drogi i jej zarządcą stała się [...] Służba Dróg i Kolei w [...]. Ponadto zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) oraz załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich droga nr 351 relacji [...] znajduje się w wykazie dróg wojewódzkich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie Starosta Zgorzelecki przedstawił do rozstrzygnięcia przez NSA negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA, Starostą Zgorzeleckim reprezentującym Skarb Państwa oraz Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu, którzy uznali się niewłaściwymi do załatwienia sprawy z wniosku P. Spółki G. Sp. z o.o. w przedmiocie "uzgodnienia trasy projektowanego gazociągu śr/c [...] oraz wydania zgody na wejście w teren działek nr [...], [...] [...] obręb J.." Dodatkowo pismem z [...] grudnia 2023 r. Starosta Zgorzelecki w uzupełnieniu pierwotnego wniosku, "w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji pn. »Budowa drogi gminnej oznaczonej [...] na odcinku od rogi wojewódzkiej nr 351 do drogi krajowej nr 30 w m. J., gmina Z. i m. Z. « zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], obręb J. oraz wydania zezwolenia na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane" przekazał pismo wnioskującej spółki "w którym wniesiono o objecie przedmiotowym postępowaniem również działkę nr [...], obręb J." Należy wskazać, że spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny, co do zasady, zachodzi w rozstrzyganiu konkretnej sprawy przez organ administracji i jako taki winien podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Z istoty sporu kompetencyjnego o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór ten może mieć miejsce wyłącznie w takiej sytuacji prawnej, w której istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z 7 sierpnia 2009 r., I OW 98/09, postanowienie NSA z 7 września 2010 r., I OW 89/10, postanowienie NSA z 26 stycznia 2011 r., II OW 1/11). W świetle tych uwag, należy zatem przyjąć, że obowiązkiem wnioskodawcy sporu kompetencyjnego jest w pierwszej kolejności sprecyzowanie - jakiej konkretnej sprawy administracyjnej dotyczy wniosek. Jak wynika z tego, co wcześniej powiedziano, wnioskodawca stosownego sprecyzowania sprawy będącej przedmiotem sporu kompetencyjnego nie dokonał. Nie stanowi wskazania konkretnej sprawy administracyjnej wniesienie o wskazanie organu właściwego do "uzgodnienia trasy projektowanego gazociągu oraz wydania zgody na wejście w teren działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb J." (wniosek Starosty Zgorzeleckiego) i jednocześnie o wskazanie organu właściwego "w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji pn. »Budowa drogi gminnej oznaczonej [...] na odcinku od rogi wojewódzkiej nr 351 do drogi krajowej nr 30 w m. J., gmina Z. i m. Z.« zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...], obręb J. oraz wydania zezwolenia na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane" (pismo z [...] grudnia 2023 r.). Także pozostałe organy uczestniczące w sporze odmiennie określają przedmiot sprawy, na tle której doszło do sporu. DSDiK oraz GDDKiA wskazują, że chodzi o spór na tle wniosku "w sprawie uzgodnienia lokalizacji projektowanego gazociągu". Jednocześnie z przedstawionych w sprawie pism uczestników sporu kompetencyjnego wynika, że sporny między nimi jest również stan gruntów, których dotyczy wniosek P. Spółki G. Sp. z o.o. w T., tj. czy działki, przez które miałby przebiegać projektowany gazociąg są czy nie są położone w pasie drogi wojewódzkiej nr 351. Zdaniem DSDiK, żadne z elementów, które składają się na pas drogi, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., nie są zlokalizowane na działkach [...] i nast. w obrębie J. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Z kolei, stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w art. 39 ust. 1 u.d.p. wyrażono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tej generalnej zasady uczyniono wyjątki opisane w kolejnych ustępach tego artykułu. W ust. 3 stwierdzono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjne. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie wynika w jaki sposób organy zakwalifikowały wniosek P. Spółki G. i czy w istocie wnioskodawca zwracający się do organu administracji domaga się rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w wyżej przedstawionym rozumieniu. Dlatego też uznając, że nie można przyjąć, że spór kompetencyjny dotyczy konkretnej sprawy, której rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego, a nie jest rzeczą NSA w tym postępowaniu kwalifikowanie przedmiotu sprawy, o której rozpoznanie wystąpiono do organu administracji, tak określony wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego, należało oddalić. Na marginesie należy tylko zauważyć, że jeśli zostanie ustalone, że spór dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, to warunkiem jego skutecznego wniesienia jest uprzednie ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA z: 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do NSA. Z kolei okoliczność, czy dana nieruchomość jest położona w pasie drogi należy do ustaleń stanu faktycznego sprawy. Z tych przyczyn wniosek, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., należało oddalić.