I OW 195/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa [...] – [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku przebudowę instalacji oświetlenia drogowego postanawia: 1. wskazać Zarząd Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 16 lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: wnioskodawca, GDDKiA), wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Gminy K. o wyrażenie zgody na przebudowę instalacji oświetlenia drogowego na Placu J. (dz. nr [...] obręb [...] K.) i odcinka ul. K. (od Placu do budynku nr [...] – dz. nr [...] obręb [...] K.) oraz oświetlenia przejść dla pieszych w obrębie Placu J. w K. Wnioskodawca wniósł również o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą o sygn. akt I OW 285/19, zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 8 kwietnia 2019 r. Gmina K. zwróciła się do GDDKiA o wyrażenie zgody na przebudowę instalacji oświetlenia drogowego na Placu J. (dz. nr [...] obręb [...] K.) i odcinka ul. K. (od Placu do budynku nr [...] – dz. nr [...] obręb [...] K.) oraz oświetlenia przejść dla pieszych w obrębie Placu J. w K. W trakcie toczącego się postępowania zmianie uległa kategoria drogi publicznej, której dotyczyło uzgodnienie, a tym samym GDDKiA utraciła prawo do orzekania w niniejszej sprawie. Pismem z 11 października 2019 r. akta sprawy przekazane zostały do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej: ZZDW). Pismem z 28 października 2019 r. ZZDW odesłał przekazane mu akta sprawy, uznając, że GDDKiA jest organem właściwym do załatwienia sprawy, albowiem w jego ocenie "brak jest podstaw prawnych dla przejęcia odcinka pasa drogowego dawnej drogi krajowej nr [...] przebiegającego przez m. K.". GDDKiA podkreślił, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, znajdujących się w pasie drogowym, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej jest kategoria, do której droga została zaliczona. Z dniem 10 października 2019 r. została oddana do użytku droga krajowa nr [...], która zastąpiła dotychczasową drogę nr [...], a w konsekwencji, na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., droga ta zaliczona została z mocy prawa, do kategorii dróg wojewódzkich. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy odcinek drogi krajowej nr [...] przebiegający przez miejscowość K., tj. plac J. i ul. K., uzyskał z dniem 10 października 2019 r. kategorię drogi wojewódzkiej. Przed wybudowaniem obwodnicy miejscowości K. droga krajowa przebiegała przez miejscowość K. a przedmiotowy odcinek był jej częścią. Obwodnica miasta K. oddana została od użytku w dniu 19 lipca 2002 r., a zatem przed wejściem w życie (19 lipca 2003 r.) przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. Tym samym rozpoczęcie jej użytkowania nie spowodowało zmiany kategorii drogi przebiegającej przez miasto. Do zmiany kategorii tej drogi mogło zatem dojść wyłącznie na podstawie przepisów ogólnych. Przepis art. 10 ust. 3 u.d.p. stanowił, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Tym samym pozbawienie tego odcinka drogi kategorii drogi krajowej nastąpić mogło tylko w sytuacji gdyby którykolwiek z samorządów podjął uchwałę o zaliczeniu tej drogi do kategorii drogi samorządowej. Niewątpliwie w odniesieniu do tego odcinka drogi, takiej uchwały nie podjął żaden z samorządów. W konsekwencji droga przebiegająca przez K. pozostała drogą krajową. W okresie pomiędzy 2004 a 2019 r. część tej drogi zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Przejęciem tym nie jest objęty jednak przedmiotowy odcinek. Zatem odcinek ten pozostał drogą krajową, w konsekwencji czego GDDKIA, jako zarządca zarządzał dwoma równolegle przebiegającymi odcinkami drogi krajowej nr [...]. W treści załącznika nr 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie [...] przedmiotowy odcinek drogi krajowej położony w obrębie miasta Karlina nie jest ujawniony. Nie oznacza to jednak, że odcinek ten nie ma kategorii drogi krajowej. Z powyższym zgadza się również ZZDW, bo w piśmie z 28 października 2019 r. to GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej jest organem właściwym dla rozpoznania sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości w sąsiedztwie pasa drogowego na tym odcinku. Z dniem 10 października 2019 r. nowy przebieg drogi krajowej nr [...] zastąpił dotychczasową drogę krajową nr [...]. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. ZZDW nie kwestionuje zmiany kategorii drogi w przebiegu obwodnicy miasta K. Jednocześnie jednak zdaje się uznawać, że odcinek przebiegający przez miejscowość K., jest drogą krajową odrębną od drogi nr [...] i w stosunku do którego, z dniem oddania do użytkowania drogi [...], nie nastąpił skutek o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. Stanowisko takie sprzeczne jest w wykładnią art. 10 ust. 5 u.d.p. Stosownie bowiem do treści uzasadnienia rządowego projektu zmiany ustawy o drogach publicznych, wprowadzającej ten przepis, celem, dla którego został on wprowadzony, było wyeliminowania sytuacji, w której po oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi, zarządca drogi zarządzać musiałby jeszcze jakąś inną droga niż tylko ta nowo wybudowana. Taka właśnie sytuacja powstałaby, gdyby podzielić stanowisko ZZDW, że przedmiotowy odcinek drogi nie jest częścią drogi krajowej nr [...]. Gdyby bowiem tak było, to musiałby on być odrębną od drogi krajowej [...] drogą krajową. Zgodnie natomiast z art. 5 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich. Niewątpliwie zatem "dodatkowy" odcinek drogi krajowej nie wyczerpuje znamion art. 5 u.d.p., a tym samym nie może stanowić samodzielnie "odrębnej" drogi krajowej. Tym samym, zdaniem wnioskodawcy, z chwilą oddania do użytkowania drogi krajowej nr [...], dotychczasowa droga krajowa nr [...] zarówno na odcinku obwodnicy jak i w części, w której znajdowała się ona w granicach administracyjnych miasta Karlina, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Tym samym organem właściwym dla dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 38 ust. 2 u.d.p., jest ZZDW. Odpowiedzi na wniosek nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w piśmie 16 lipca 2020 r. GDDKiA jako stronę pozostającą w sporze wskazał Zarząd Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., natomiast w treści wniosku wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich. Tymczasem spór kompetencyjny może powstać jedynie między organami administracji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r., II GW 15/19), a [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich takim organem nie jest, bowiem w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) stanowi jedynie jednostkę organizacyjną utworzoną przez zarządcę drogi (art. 19 ust. 2 u.d.p.). Biorąc jednak pod uwagę, że jako stronę przeciwną (pozostającą w sporze) GDDKiA wskazał Zarząd Województwa [...] – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., a zgodnie z art. 19 u.d.p. zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, który na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa – taką jednostką organizacyjną jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w oparciu o statut, nadany Uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr XXXIV/412/03 z 23 października 2006 r. – Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł przeszkód, aby rozpoznać przedmiotowy wniosek. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny. W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie sporu należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór, musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75). Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.d.p. przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, znajdujących się w pasie drogowym, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. W myśl zaś art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 (które w tym przypadku nie miały zastosowania) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego przepisu wynika zatem, że o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zgody na przebudowę oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej decyduje kategoria, do której droga została zaliczona. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 3 u.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Z powyższego przepisu wynika, że nie może być drogi publicznej, która nie jest zaliczona do jednej z czterech kategorii dróg, ponieważ drogami publicznymi są drogi zaliczone do jednej z czterech kategorii dróg (art. 1 i 2 u.d.p.). Z akt sprawy wynika, że pismem z 8 kwietnia 2019 r. Gmina K. zwróciła się do GDDKiA o wyrażenie zgody na przebudowę instalacji oświetlenia drogowego na Placu J. (dz. nr [...] obręb [...] K.) i odcinka ul. K. (od Placu do budynku nr [...] – dz. nr [...] obręb [...] K.) oraz oświetlenia przejść dla pieszych w obrębie Placu J. w K. Nie jest przedmiotem sporu, że przed rokiem 2002 wskazany we wniosku do przebudowy odcinek drogi był częścią drogi krajowej nr [...]. Nie budzi też wątpliwości, że obwodnica miejscowości K. została oddana do użytku w dniu 19 lipca 2002 r., a zatem przed wejściem w życie przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 12 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 200, poz. 1953, która to nowelizacja weszła w życie z dniem 8 lutego 2007 r.). Do dnia 7 lutego 2007 r. zmiana kategorii drogi dokonywała się wyłącznie w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 10 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). W przypadku przedmiotowego odcinka drogi nie doszło w wyżej wskazanym trybie do zmiany kategorii. Z dniem 10 października 2019 r. została oddana do użytku droga krajowa nr [...], która zastąpiła dotychczasową drogę nr [...]. W rozpoznawanej sprawie należy zatem ustalić, czy w tych okolicznościach nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr [...] (na odcinku przebiegającym przez K., tj. pl. J. i ul. K.) kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych wskazanych wyżej zasad i jest niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga również wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie. Powyższe brzmienie przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. zostało mu nadane przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiej treści wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która w art. 1 pkt 12 wprowadziła po raz pierwszy do ustawy o drogach publicznych art. 10 ust. 5 (który stanowił, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej) wynika, że takie właśnie rozwiązanie prawne podyktowane zostało potrzebą przyspieszenia przejmowania dotychczasowych odcinków dróg przez nowych zarządców. Zdarzało się bowiem często, że zarządca pozbawiał drogę kategorii, a następnie droga ta nie była zaliczana do innej kategorii a niekiedy zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki czy obwodnice bywał zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Przedstawione motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem nowelizacji art. 10 ust. 5 u.d.p. było wprowadzenie zasady, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi zostaje z mocy samego prawa, z chwilą oddania go do użytkowania, pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do odpowiedniej kategorii. Z uwagi na powyższe argumenty, skoro wskazany we wniosku z 8 kwietnia 2019 r. odcinek drogi krajowej nr [...] został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi [...] i nowo wybudowany odcinek drogi został oddany do użytkowania, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 10 ust. 5 u.d.p., dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zarządcą powyższej drogi jest, w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., Zarząd Województwa [...]. Nie można w tej sytuacji podzielić stanowiska, że przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. nie ma zastosowania, gdy nowy odcinek drogi ekspresowej znajduje się w innym miejscu, niż dotychczasowa droga krajowa w K., ponieważ nie ma z nią ani jednego punktu wspólnego oraz nie zastępuje jej przebiegu. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 lipca 2015 r., II GW 18/15, a które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, jest oczywiste, że przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga, co odnosi się także do drogi ekspresowej S-6, przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (zob. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2020 r., II GW 54/20). Należy także zauważyć, że nowy przebieg drogi krajowej nr [...], wyznaczony zarządzeniem nr [...] z 3 sierpnia 2020 r. w sprawie nadania numerów drogom krajowym, nie obejmuje miejscowości K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy K. z 8 kwietnia 2019 r. jest Zarząd Województwa [...]. Odnosząc się do wniosku o połączenie do wspólnego rozpoznania sprawy niniejszej oraz sprawy o sygn. akt I OW 285/19, zwrócić należy uwagę, że, po pierwsze, brak było ku temu podstaw, a po drugie ww. sprawa została już rozpoznana. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek GDDKiA o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość/sporu kompetencyjnego. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku tego organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.