II GW 16/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego a Starostą Nowotomyskim w sprawie o zatwierdzenia projektu robót geologicznych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z 29 grudnia 2023 r., który wpłynął do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 31 stycznia 2024 r., Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej: Marszałek, MWW) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Starostą Nowotomyskim (dalej: Starosta) w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych pn. "Projekt robót geologicznych dla potrzeb ustalenia nowych zasobów eksploatacyjnych komunalnego ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w miejscowości Z., gm. Z., powiat nowotomyski, województwo wielkopolskie" (dalej: Projekt) i wskazanie Starosty jako organu właściwego do zatwierdzenia ww. Projektu, stosownie do art. 161 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 633 z późn. zm.; dalej: p.g.g.). W uzasadnieniu wniosku podał, że Zakład Usług Komunalnych w Z. (dalej: Zakład) wystąpił do Starosty o zatwierdzenie Projektu. Wyjaśnił, że wspomniane ujęcie posiada zasoby eksploatacyjne w ilości 44 m3/h przy depresji s=2,0 m, ustalone w "Dokumentacji hydrologeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych dla osiedla domków jednorodzinnych w Z., miejscowość – Z. ul. [...], województwo: Z.", zatwierdzonej przez Wojewodę Z. decyzją z 26 maja 1978 r. Natomiast celem projektowanych prac geologicznych jest ustalenie nowych zasobów eksploatacyjnych w ilości 80 m3/h, co w przyszłości będzie implikować właściwość MWW na podstawie art. 161 ust. 1 p.g.g., ale w aktualnym stanie faktycznym z uwagi na dotychczas ustalone zasoby eksploatacyjne, organem właściwym jest Starosta na podstawie art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. Starosta, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) pismem z 22 listopada 2023r. przekazał wniosek Zakładu Marszałkowi, podnosząc, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy z uwagi na dyspozycję art. 160 ust. 1 p.g.g. i art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g., gdyż przewidywane dla ujęcia zasoby wód podziemnych wyniosą 80 m3/h. W ocenie wnioskującego Marszałka natomiast sprawa należy do właściwości rzeczowej Starosty, gdyż w treści art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. ustawodawca posłużył się alternatywą łączną "lub" i już spełnienie jednego z warunków jest wystarczające dla ustalenia właściwości Starosty. Marszałek na potwierdzenie zasadności stanowiska przywołał postanowienie NSA z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 43/22. Marszałek uznał, że dopóki nie dojdzie w sposób prawnie dopuszczalny do zmiany ustalonych dotąd zasobów eksploatacyjnych, właściwym rzeczowo pozostaje Starosta, gdyż chodzi o pierwszeństwo stanu istniejącego przed stanem planowanym i bez znaczenia pozostaje, czy planowane zmiany będą polegać na zmniejszeniu, czy też zwiększeniu zasobów eksploatacyjnych. Starosta w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zawiadomieniu z 22 listopada 2023 r. przekazującym sprawę według właściwości Marszałkowi. Powołał się także na zakaz domniemania kompetencji wynikający z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, potwierdzony licznymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Starosta podniósł, że w sprawie istotna jest wielkość zasobów objętych wnioskiem, przekraczających 50 m3/h. Wniosek Zakładu obejmował prace geologiczne dotyczące ujęcia wodnego, o zasobach przekraczających górną granicę (50 m3/h) określoną w art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g., stanowiącym wyjątek od zasady z art. 161 ust. 1 p.g.g. Według zasady prawnej zaś wyjątki nie podlegają interpretacjom rozszerzającym. Zdaniem Starosty nie miało wpływu na jego stanowisko orzeczenie NSA w sprawie II GW 43/22, gdyż dotyczyło innego stanu faktycznego – ustalenia (zmniejszenia) wielkości nowych zasobów eksploatacyjnych ujęcia wodnego. W opinii Starosty ratio legis art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g. (powinno być pkt 2) jest pozostawienie w kompetencji władz powiatowych robót geologicznych i dokumentacji geologicznej dotyczących mniejszych zasobów ujęć wodnych. Żaden zaś przepis nie wskazuje, czy dla określenia właściwości rzeczowej organu mają pierwszeństwo zasady ustalone czy też przewidywane, gdyż ustawodawca określił jako granicę kompetencji poziom 50 m3/h. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. NSA rozstrzyga spory, o których mowa w powołanym wyżej art. 4 p.p.s.a. Spory te - stosownie do regulacji zawartej w art. 15 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym NSA jest właściwy do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu. Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05; opublikowane jak i niżej wskazane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09). W ocenie NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożony przez Marszałka spełnia powyższe wymogi. Dotyczy bowiem sprawy administracyjnej wszczętej z wniosku Zakładu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych w celu ustalenia nowych (większych) zasobów eksploatacyjnych istniejącego komunalnego ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w wysokości 80 m3/h w Z. W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu pomiędzy Marszałkiem a Starostą w kwestii wskazania organu właściwego do zatwierdzenia projektu robót geologicznych dla ustalenia nowych zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w ilości 80 m3/h, co do którego były już ustalone zasoby eksploatacyjne w ilości 44 m3/h w "Dokumentacji hydrologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych dla osiedla domków jednorodzinnych w Z., miejscowość – Z. ul. Topolowa, województwo: Z.", zatwierdzonej przez Wojewodę Z. decyzją z 26 maja 1978 r. Na wstępie należy zauważyć, że art. 1 ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2029), która zasadniczo weszła w życie 1 stycznia 2024 r., wprowadził zmiany do ustawy -Prawo geologiczne i górnicze, m.in. w treści jej art. 80, art. 160, art. 161. Zgodnie z art. 40 wspomnianej ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, o którym mowa w 80 p.g.g .w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W niniejszej sprawie, która dotyczy sporu między Marszałkiem i Starostą, istotne znaczenie mają przepisy: art. 160 ust. 1 (przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie był ten przepis podzielony na ust.) i art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. W ostatnim powołanym przepisie dodano, że do właściwości starosty nie należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące wykonywania wkopów oraz otworów wiertniczych o głębokości do 30 m w celu wykonywania ujęć wód podziemnych na potrzeby poboru wód podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę na obszarach górniczych utworzonych w celu wydobywania wód leczniczych lub solanek. Nie budzi wątpliwości, że projekt robót geologicznych, o którego zatwierdzenie Zakład wystąpił nie podpada pod wyżej wskazane wyłączenie. Istotne dla tej sprawy regulacje nie uległy istotnej zmianie i dlatego nadal zachowuje aktualność orzecznictwo odnoszące się do art. 161 i art. 162 p.g.g. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 161 ust. 1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4 oraz w art. 161a ust. 1 i 2. Wśród kompetencji przyznanych w art. 162 ust. 2 p.g.g. staroście, jako organowi administracji geologicznej pierwszej instancji, wskazano w pkt 2 zd. pierwsze sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h. Zdaniem składu orzekającego NSA, podkreślenia wymaga, że przepis ten będący przepisem kompetencyjnym, jako wyjątek od ogólnej zasady, musi być interpretowany ściśle i restryktywnie, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GW 15/14; 27 listopada 2019 r., sygn. akt II GW 22/19; 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 111/22). Wątpliwości interpretacyjne na tle rozgraniczenia właściwości marszałka województwa oraz starosty jako organów administracji geologicznej muszą więc być rozstrzygane na korzyść zakresu kompetencji marszałka województwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie bez powodu ustawodawca uznał, że wymagana wiedza z zakresu geologii i górnictwa, wskazuje na lepsze przygotowanie marszałka województwa i aparatu administracyjnego, którym ten organ dysponuje, do załatwiania spraw z zakresu "robót geologicznych i dokumentacji geologicznej" (zasada ogólna). Jest to tym bardziej jaskrawe, jeżeli uwzględni się także i ten argument, że podziemne zasoby wodne (również górotwory) zasadniczo mogą wykraczać poza granice administracyjne poddane zarządzaniu jednostek samorządu terytorialnego stopnia gminnego a nawet powiatowego, co wymaga szerszego spojrzenia na problem niż tylko lokalna perspektywa. Nadto, wyjątki od właściwości marszałka wskazują albo na sprawy, które z uwagi na swoją mniejszą wagę mogą zostać załatwione przez organ niższego szczebla jakim jest starosta, albo też na sprawy, które z uwagi na swoją doniosłość, winien załatwiać właściwy minister, gdyż dotyczą albo obszaru kraju jako takiego, albo zasobów strategicznych, albo też zasobów o szczególnym znaczeniu dla państwa i jego bezpieczeństwa. Niewątpliwie właściwość starosty, jako wyjątek od reguły, występuje w sytuacji żądania zatwierdzenia robót geologicznych dla ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h. Słusznie zatem wskazano w sprawie II GW 43/22 (na tle jej stanu faktycznego), że co do zasady należy rozróżniać dwie sytuacje rodzajowe. Pierwsza z nich, wyraźna, ma miejsce gdy zasoby wód podziemnych nie są jeszcze w ogóle eksploatowane (taki stan nie występuje w sprawie niniejszej), zaś wnioskodawca dopiero przewiduje, że wynosić będą określoną wartość np. 40 m³/h lub 60 m³/h. Wówczas, co do zasady to właśnie te wartości, stanowić będą wyznacznik dla określenia właściwego organu (z możliwością weryfikacji ustaleń w toku postępowania). Druga sytuacja, która wzbudziła wątpliwości Marszałka, dotyczy natomiast tych stanów faktycznych, w których zasoby wód podziemnych zostały już w przeszłości określone, zaś roboty geologiczne prac dotyczą prac powodujących zwiększenie ustalonych zasobów eksploatacyjnych, czyli prac na tych właśnie zasobach. Marszałek przytaczając stanowisko wyrażone w postanowieniu II GW 43/22 pominął jednak istotne zastrzeżenie, że w tamtej sprawie występowała właśnie ta druga sytuacja faktyczna, z której wprost wynikało, że w przeszłości ustalono zasoby wód eksploatacyjnych w ilości większej niż 50 m³/h, zaś zmiana miała doprowadzić do ich ograniczenia (zejścia poniżej tej wartości). Ocena stanu faktycznego występującego w tamtej sprawie wyraźnie jednak nawiązuje do sytuacji, w której istniały ustalone zasoby przekraczające 50 m³/h, które nie zostały prawnie zmienione (podważone), przez co wiążą przy ocenie właściwości organów, tak aby organ dotychczasowy posiadał jakiekolwiek władztwo nad tym, co się w ramach wcześniej zatwierdzonych zasobów dzieje. Jeżeli więc, tak jak w sprawie, na którą powołuje się Marszałek, w wyniku robót geologicznych miałoby dojść do zmniejszenia dotychczasowych zasobów z przekraczających 50 m³/h na nowe, poniżej tej wartości, to bez wątpienia właściwy jest marszałek województwa, gdyż punktem wyjścia są zasoby eksploatacyjne przekraczające 50 m³/h. To w tym kontekście aktualne pozostaje wskazanie, że wcześniejsze ustalenia, określające stan istniejący w rzeczywistości, a nie jedynie planowany (hipotetyczny), należy traktować niejako z pierwszeństwem, względem projektowanego zasobu eksploatacyjnego. Tego rodzaju podejście ma bowiem pełnić rolę gwarancyjną i kontrolującą wszelkie zmiany wcześniej ustalonych zasobów wód podziemnych, dla których wolą ustawodawcy granica 50 m³/h odgrywa istotne znaczenie. Dodać przy tym należy, że stwierdzenie powyższe sformułowane zostało na tle sprawy, w której z dotychczasowych, wysokich zasobów eksploatacyjnych, strona planowała zrezygnować, zmniejszając je. Planowany w tym kierunku proces musiał zatem pozostawać pod kontrolą organu, który odpowiadał za wszystkie wartości powyżej 50 m³/h (por. postanowienia NSA z: 21 marca 2024 r., sygn. akt II GW 146/23, 21 września 2023 r., sygn. akt II GW 39/23; 27 listopada 2019 r., sygn. akt II GW 22/19). W niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Zostały już wcześniej ustalone zasoby na poziomie poniżej 50 m³/h, jednakże działania planowane w przedłożonym projekcie robót geologicznych, zmierzają wprost do przekroczenia tej wartości. O ile okoliczność ustalonych zasobów eksploatacyjnych ma znaczenie przy ocenie właściwości organu, to jednak nie jest to wartość jedyna i nie można abstrahować od celu, z uwagi na który przewidziano właściwość marszałka jako podstawową - art. 161 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 p.p.g. Wszędzie więc tam, gdzie przy ustalonych zasobach eksploatacyjnych wód podziemnych na poziomie poniżej 50 m³/h dochodzi do sytuacji, w której w wyniku przedłożonego do zatwierdzenia projektu robót geologicznych ma dojść do zmiany tej wartości, jednakże nadal mieszczącej się poniżej 50 m³/h, właściwy będzie starosta. Dotyczy to także sytuacji gdy w wyniku projektowanych robót geologicznych podlegających zatwierdzeniu wartość dotychczas ustalonych zasobów nie ulegnie zmianie. Natomiast w sytuacji, gdzie wartość początkowa, prawnie ustalona na poziomie poniżej 50 m³/h, podlegać będzie zwiększeniu, przekraczając wskazaną barierę, będziemy mieli do czynienia z właściwością marszałka województwa. Przewidziane w art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. stwierdzenie, że właściwość starosty aktualizuje się wówczas, gdy dotyczy "ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h", należy odczytywać funkcjonalnie, przy uwzględnieniu celu ustawy i potrzeby wyższej ochrony zasobów wód podziemnych przekraczających 50 m³/h, jaką gwarantuje marszałek województwa. Zatem nie ma wpływu na ustalenie na nowo właściwego organu okoliczność, że dotąd Starosta był organem rzeczowo właściwym do ustalania zasobów wód podziemnych w omawianym ujęciu, gdyż obecnie przewidywane dla ujęcia zasoby eksploatacyjne wyniosą 80 m3/h, czyli przekroczą wielkość 50 m3/h, która na mocy art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. przesądza o właściwości Marszałka. Z przedstawionych wyżej przyczyn, NSA na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął spór o właściwość, wskazując Marszałka Województwa Wielkopolskiego, jako organ właściwy do załatwienia sprawy o zatwierdzenie opisanego wyżej projektu robót geologicznych pn. "Projekt robót geologicznych dla potrzeb ustalenia nowych zasobów eksploatacyjnych komunalnego ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w miejscowości Z., gm. Z., powiat nowotomyski, województwo wielkopolskie".