II GW 158/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 grudnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Nowy Targ, Burmistrzem Nowego Targu oraz Prezydentem Miasta Kołobrzeg w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

I Wnioskiem z 17 grudnia 2025 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także jako "wnioskodawca") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem Gminy Nowy Targ, Burmistrzem Nowego Targu oraz Prezydentem Miasta Kołobrzeg poprzez wskazanie któregoś z tych organów jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo R. L. (dalej jako "świadczeniobiorca") do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z dokumentacji przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prezentuje się następujący stan faktyczny sprawy: Pismami z 15 lipca 2025 r. oraz 2 września 2025 r. Regionalny Szpital w Kołobrzegu wystąpił indywidualnie do Ośrodka Pomocy Społecznej w Poroninie oraz do wnioskodawcy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od dnia 14 lipca 2025 r. Zawiadomieniem z 30 lipca 2025 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w Poroninie przekazał skierowany do niego wniosek do Prezydenta Miasta Kołobrzeg (działającego poprzez lokalne Centrum Usług Społecznych). Zawiadomieniem z 14 sierpnia 2025 r., Prezydent Miasta Kołobrzeg przekazał skierowany pierwotnie do Ośrodka Pomocy Społecznej w Poroninie wniosek do wnioskodawcy (działającego poprzez lokalny Ośrodek Pomocy Społecznej). Pismem z 29 sierpnia 2025 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w Poroninie przekazał oryginał uprzednio przekazanego Prezydentowi Miasta Kołobrzeg wniosku do wnioskodawcy (działającego poprzez lokalny Ośrodek Pomocy Społecznej). Pismem z 27 października 2025 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Targu, działającego w imieniu Burmistrza Miasta Nowy Targ, wskazując, że świadczeniobiorca mieszka na terenie gminy Nowy Targ. Zawiadomieniem z 4 listopada 2025 r. Burmistrz Miasta Nowy Targ przekazał wniosek Wójtowi Gminy Nowy Targ (działającemu poprzez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej), wskazując, że miejscowość zamieszkania świadczeniobiorcy znajduje się na terenie gminy Nowy Targ. Pismem z 12 listopada 2025 r. Wójt Gminy Nowy Targ przekazał akta sprawy zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy, wskazując, że świadczeniobiorca od końca października 2025 r. nie przebywa na terenie gminy Nowy Targ, jako że przeprowadził się na teren miasta Nowy Targ. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wnioskodawca wskazał, że skoro w sprawie nie da się ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, to właściwe jest ustalenie właściwości poprzez wskazanie organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie, a więc Prezydenta Miasta Kołobrzeg. Podniósł również, że w sprawie nie jest zasadne odnoszenie się do ostatniego adresu zameldowania świadczeniobiorcy, które miało miejsce na terenie Warszawy, jako że z akt sprawy wynika, że świadczeniobiorca prawdopodobnie mieszka na terenie miasta Nowy Targ, a wcześniej mieszkał na terenie gminy Nowy Targ, a jeszcze wcześniej w Poroninie. W odpowiedzi na wniosek: - Burmistrz Miasta Nowy Targ wskazał na niezasadność uznania Burmistrza Miasta Nowy Targ za organ właściwy w niniejszej sprawie; - Wójt Gminy Nowy Targ wniósł o wskazanie Prezydenta Kołobrzegu jako organu właściwego do załatwienia sprawy; - Prezydent Miasta Kołobrzeg wskazał, że z ustaleń Ośrodka Pomocy Społecznej w Poroninie wynika, że świadczeniobiorca do lutego 2025 r. mieszkał w Poroninie i adres tam się znajdujący podał w szpitalu w związku z pobytem w placówce medycznej, co oznacza, że to było jego ostatnie miejsce zamieszkania bądź pobytu. Tym samym w ocenie organu nie jest zasadne wskazywanie Prezydenta Kołobrzegu jako organu właściwego w sprawie. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 ppsa, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 ppsa). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach"). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albo ostatniego miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako "kpa"), co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22). Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego w art. 21 § 2 kpa kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze, a w szczególności organ inicjujący wniosek o rozstrzygnięcie o sporu, nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a więc m.in. pisma Wójta Gminy Nowy Targ z 12 listopada 2025 r. wynika ewentualna możliwość podjęcia czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, czego jednak organy będące w przedmiotowym sporze nie dokonały. Jednocześnie, nie została poddana ustaleniom okoliczność podnoszona przez Prezydenta Kołobrzegu w odpowiedzi na wniosek w postaci ewentualnej właściwości w sprawie organu właściwego dla Ośrodka Pomocy Społecznej w Poroninie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, bowiem dopiero zbadanie wyżej wskazanych kwestii pozwoli na prawidłowe ustalenie tak stanu faktycznego, jak i ewentualnych stron sporu. Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 ppsa, oddalił wniosek.