II GW 119/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Działdowo z dnia 7 lipca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Działdowo a Wójtem Gminy Wieczfnia Kościelna w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

I Wnioskiem z 7 lipca 2025 r. Burmistrz Miasta Działdowo (dalej także jako "wnioskodawca") zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Wójtem Gminy Wieczfnia Kościelna poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo P. G. (dalej jako "świadczeniobiorca") do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postanowieniem z 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SO/Ol 8/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu według właściwości. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta Działdowo wskazał, że pismem z 27 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Wieczfnia Kościelna przekazał mu wniosek SPZOZ w Działdowie z 5 maja 2025 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując w zawiadomieniu, że w dokumentacji nie ma żadnych dowodów na to, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy było na terenie tej gminy, jak bowiem ustalono, posesja oznaczona wskazywanym adresem nie istnieje, gdyż została przeznaczona pod budowę trasy szybkiego ruchu, a jej mieszkańcy zostali wysiedleni przed 2021 rokiem. Jednakże zdaniem wnioskodawcy, świadczeniobiorca nie jest znany lokalnemu ośrodkowi pomocy społecznej, nie figuruje w jego systemie, jak również nie zamieszkuje na terenie miasta Działdowo, a z przekazanej dokumentacji wynika, że miejscem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy był adres w gminie Wieczfnia Kościelna. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Wieczfnia Kościelna wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego w sprawie, wskazując, że sam świadczeniobiorca nie wskazał tej gminy jako miejsca zamieszkania, jako że podał adres mławski, a z oświadczenia matki o niezamieszkiwaniu przez jej syna pod wskazanym adresem nie wynika, iż nie było to jego ostatnie miejsce zamieszkania. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 ppsa, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 ppsa). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach"). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albo ostatniego miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako "kpa"), co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22). Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego w art. 21 § 2 kpa kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze, a w szczególności organ inicjujący wniosek o rozstrzygnięcie o sporu, nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Jak bowiem wynika z treści wniosku, wnioskodawca wskazał, że ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy była miejscowość na terenie gminy Wieczfnia Kościelna. Jednocześnie, co słusznie zauważył Wójt Gminy Wieczfnia Kościelna w odpowiedzi na wniosek, wnioskodawca nie podjął czynności zmierzających do ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a mianowicie nie wziął pod uwagę kwestii deklarowania przez świadczeniobiorcę adresu w Mławie jako adresu zamieszkania. Istotnie bowiem, samo oświadczenie matki, że na dzień składania oświadczenia świadczeniobiorca z nią nie zamieszkuje, nie wyklucza stwierdzenia, iż miejsce to było ostatnim miejscem jego zamieszkania. Zatem kwestia ta wymaga szczegółowego ustalenia przez wnioskodawcę, w szczególności, że rezultat tej analizy i poczynione wskutek niej ustalenia stanu faktycznego, mogą skutkować uznaniem za właściwy w sprawie podmiotu, który nie jest stroną przedmiotowego postępowania, zainicjowanego wnioskiem z 7 lipca 2025 r. Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 ppsa, oddalił wniosek.