II GW 152/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 listopada 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Prezydentem Miasta Jelenia Góra w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

I Wnioskiem z 25 listopada 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi (dalej także jako "wnioskodawca") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Jelenia Góra poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo A. S. (dalej jako "świadczeniobiorca") do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Łodzi wskazał, że pismem z 30 października 2025 r. Prezydent Miasta Jelenia Góra, działając poprzez lokalny Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, przekazał mu wniosek Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum Onkologii i Traumatologii im. M. Kopernika w Łodzi z 17 października 2025 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując w zawiadomieniu, że od marca 2024 roku nie przebywa on w Jeleniej Górze. Jednakże zdaniem wnioskodawcy, z uwagi na fakt, że ostatnim miejscem zameldowania świadczeniobiorcy była Jelenia Góra, to tam było jego ostatnie miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Jelenia Góra wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego w sprawie, wskazując, że co najmniej od 22 sierpnia do 15 października 2024 r. miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy było Janikowo w powiecie inowrocławskim, co wynika z zapytań janikowskiego Centrum Pomocy Rodzinie, ponadto, że z adresu, pod którym był zameldowany, został eksmitowany, jak i że jest pewne, że w okresie hospitalizacji świadczeniobiorca przebywał w Łodzi. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 ppsa, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 ppsa). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach"). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albo ostatniego miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako "kpa"), co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22). Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego w art. 21 § 2 kpa kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Jak bowiem wynika z treści wniosku, wnioskodawca wskazał, że ostatnim miejscem zameldowania świadczeniobiorcy był adres znajdujący się w Jeleniej Górze. Jednocześnie w odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Jelenia Góra wskazał, że świadczeniobiorca został z tego adresu eksmitowany, jak i przedłożył dokumenty, z których wynika, że świadczeniobiorca przebywał na terenie miejscowości Janikowo (vide pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Inowrocławiu z 22 sierpnia 2024 r.), a więc podmiotu niebędącego w niniejszej sprawie w sporze. Tym samym wnioskodawca, przed zainicjowaniem sporu, winien był pierw dokonać ustaleń w zakresie ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, bowiem dopiero kompletne ustalenia w tym przedmiocie pozwolą na prawidłowe ustalenie właściwego miejscowo do załatwienia sprawy organu. Niezależnie od powyższych uwag należy przypomnieć, w kontekście przytaczanej przez wnioskodawcę okoliczności związanej z ostatnim adresem zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały, że jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak fakt ten stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności [(por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 384)], które w braku wiarygodnych przeciwdowodów – a więc i dopiero wobec prawidłowo poczynionych ustaleń co do ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy - jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Na marginesie w kontekście tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w aktach przekazanych Sądowi nie znalazł się jakikolwiek dokument, potwierdzający podnoszony przez wnioskodawcę fakt posiadania zameldowania stałego przez świadczeniobiorcę na terenie Jeleniej Góry. Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 ppsa, oddalił wniosek.