II GW 148/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bydgoszczy a Prezydentem Miasta Gdańska w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek.

I Wnioskiem z 3 listopada 2025 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej także jako "wnioskodawca") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Gdańska poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo J. W. (dalej jako "świadczeniobiorca") do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Bydgoszczy wskazał, że pismem z 29 września 2025 r. Prezydent Miasta Gdańska przekazał mu wniosek Uniwersyteckiego Centrum Klinicznego w Gdańsku z 21 sierpnia 2025 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazując, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy jest Bydgoszcz. Jednakże, jak wskazał wnioskodawca, świadczeniobiorca sprzedał mieszkanie znajdujące się pod adresem zameldowania, prowadzi wędrowny tryb życia, jak i skierował swoje centrum życiowe na gminę Szczecinek, gdzie aktualnie przebywa. Tym samym w ocenie wnioskodawcy zasadne jest odwoływanie się do miejsca zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania, a więc miasta Gdańska. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Gdańska wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego w sprawie, wskazując, że ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy było miasto Bydgoszcz. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 ppsa, rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 ppsa). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Pozostające w niniejszej sprawie w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wątpliwości interpretacyjne co do treści lub sposobu zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach"). Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, albo ostatniego miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako "kpa"), co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22). Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego w art. 21 § 2 kpa kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Jak bowiem wynika z treści wniosku i akt sprawy (vide m.in. wydruk danych jednostkowych z rejestru PESEL, notatka służbowa dot. wizyty lokalnej w dniu 16 października 2025 r., kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego – część I – w tym część "Diagnoza sytuacji osoby lub rodziny i wnioski pracownika socjalnego"), świadczeniobiorca w 2018 roku sprzedał mieszkanie w Bydgoszczy, został spod jego adresu wymeldowany, a co najmniej od września 2025 roku przebywał w Szczecinku (woj. zachodniopomorskie), jak i zamierzał udać się do Szczecina - podczas gdy właściwość organów właściwych dla tych miejscowości nie była przedmiotem ustaleń organów inicjujących przedmiotowe postępowanie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Tym samym, wobec przytoczonych wyżej okoliczności warunkujących merytoryczne rozpoznanie wniosku, w sprawie niezbędne jest podjęcie przez wnioskodawcę dalszych czynności, zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sposób kompletny, umożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozstrzygnięcie wniosku poprzez wskazanie organu pozostającego w sporze jako właściwego do załatwienia sprawy, o ile w wyniku poczynionych ustaleń spór wciąż będzie istniał. Mając na względzie powyższe argumenty, wobec stwierdzenia niespełnienia przesłanki prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu o właściwość, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 ppsa, oddalił wniosek.