II GW 137/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 października 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Małopolskiego w przedmiocie zmiany w organizacji ruchu postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od wniosku w wysokości 100 (sto) złotych.

Wnioskiem z 14 października 2025 r. Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako "wnioskodawca", "GDDKiA") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Zarządem Województwa Małopolskiego, poprzez wskazanie Zarządu Województwa Małopolskiego, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez Gminę M. - o zmianę organizacji ruchu na skrzyżowaniu dróg. Z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, że w dniu [...] listopada 2024 r. radny Rady Miejskiej w M. złożył interpelację do Przewodniczącego Rady Miejskiej w M. w sprawie organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi powiatowej nr [...] z drogą wojewódzką DW [...]. Następnie wnioskiem z [...] listopada 2024 r. Gmina M. złożyła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie wniosek o wprowadzenie zmiany organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej DW [...] z drogą powiatową nr [...] w miejscowości W. pomiędzy dwoma nowo wybudowanymi rondami przy budowie S[...]. Zarządca dróg wojewódzkich nie rozpoznał wniosku, lecz uznał się za niewłaściwego i pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. przekazał w trybie art. 243 k.p.a. wniosek do rozpoznania przez GDDKiA. GDDKiA wyjaśnił, że w jego ocenie sprawa nie należy również do jego właściwości, co oznacza powstanie sporu negatywnego, który uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej. Wskazał, że organy usiłowały ustalić swoją właściwość w drodze wystąpienia do Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o przedstawienie interpretacji dotyczącego tego co powinno być traktowane jako węzeł i obszar węzła, a co już w definicji węzła się nie mieści, bowiem ta kwestia pozostaje kluczowa dla ustalenia właściwości organu w przedmiotowej sprawie, ale też w innych kwestiach spornych, które choć odmienne przedmiotowo, to jednak przyczyną sporu pozostaje różne rozumienie węzła i obszaru węzła. Przedstawione przez Ministerstwo opinie w ocenie GDDKiA potwierdzają jego stanowisko. Niestety jednak interpretacje nie przekonały Zarządu Województwa Małopolskiego - nie pozwoliły one na zakończenie sporów kompetencyjnych. GDDKiA prezentując swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 9a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") węzeł to część drogi publicznej będącą połączeniem dróg publicznych na różnych poziomach. Z kolei przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518, dalej: "PTB"), wprowadza pojęcie "obszar węzła", przez który rozumie się obszar obejmujący odcinki łączących się dróg wraz z łącznicami lub jezdniami zbierająco-rozprowadzającymi; do obszaru węzła wlicza się obszary skrzyżowań stanowiących elementy tego węzła. Na drogach publicznych zgodnie z obwiązującymi przepisami technicznymi projektuje się węzły typu WA, WB i WC. Na węzłach typu WA nie następuje przecinanie się torów jazdy w jednym poziomie, a relacje skrętu są realizowane wyłącznie jako manewry wyłączania, włączania i przeplatania się potoków ruchu. W takich przypadkach obszar węzła obejmuje odcinki łączących się dróg wraz z łącznicami i jezdniami zbierająco-rozprowadzającymi ograniczonymi początkiem pasa wyłączania i końcem pasa włączania. Na węźle typu WB warunki określone dla węzła typu WA są spełnione na jezdniach głównych jednej drogi, natomiast na pozostałych drogach następuje przecinanie się torów jazdy realizowane na skrzyżowaniach. Zatem z uwagi na występowanie skrzyżowania funkcjonalnie związanego z węzłem, obszar węzła obejmuje odcinki łączących się dróg wraz z łącznicami i jezdniami zbierająco-rozprowadzającymi ograniczonymi początkiem pasa wyłączania i końcem pasa włączania wraz ze skrzyżowaniem na drodze podporządkowanej. Węzeł będący przedmiotem sporu jest węzłem typu WB, a więc - zdaniem GDDKiA - obszarem węzła określamy jezdnię główną drogi ekspresowej wraz z pasami włączania i wyłączania na drodze ekspresowej, łącznice oraz skrzyżowania bez odcinka łączącego te skrzyżowania. GDDKiA prezentując mapę spornego węzła wyjaśnił, że kwestie zarządzania ruchem na węźle ograniczają się wyłącznie do drogi głównej, łącznic i skrzyżowań łączących drogi wraz z oznakowaniem dotyczącym skrzyżowania mogącym lokalizacyjnie wykraczać poza zakres obszaru skrzyżowania. Podstawą do niezakwalifikowania odcinka drogi wojewódzkiej łączącej skrzyżowania do obszaru węzła jest również jej geometria. Gdyby zakładać że przedmiotowy odcinek jest węzłem drogi ekspresowej z założenia powinien posiadać ograniczoną dostępność. Natomiast na odcinku tym zlokalizowane jest skrzyżowanie z drogą powiatową, zatoki autobusowe oraz przejście dla pieszych, co wiąże się z realizowaniem potrzeb ruchowych niezwiązanych bezpośrednio z funkcjonowaniem samego węzła. W ocenie GDDKIA odcinek ten stanowi niezależny od węzła układ drogowy. Właściwym do rozpoznania wniosku pozostaje zatem Zarząd Województwa Małopolskiego ZDW. Zarząd Województwa Małopolskiego - ZDW stoi natomiast na stanowisku, że jest to obszar węzła więc właściwym pozostaje GDDKiA. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Małopolskiego – ZDW wniósł o: (1) odrzucenie wniosku, jako niedopuszczalnego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) z tej przyczyny, że wnioskodawca wskazał jako organ pozostający w sporze Zarząd Województwa Małopolskiego zamiast Marszałka Województwa Małopolskiego, jako organ właściwy w przedmiocie dotyczącym zarządzania ruchem na drogach, względnie: (2) odrzucenie wniosku, jako niedopuszczalnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., jako sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, z tej przyczyny, że wniosek, z uwagi na jego zakres, w istocie dotyczy koniecznej przebudowy skrzyżowania, a nie wyłącznie zmiany istniejącego oznakowania poprzez zatwierdzenie nowej organizacji ruchu, co nie stanowi sprawy administracyjnej; (3) w sytuacji niepodzielenia zasadności wniosku z pkt 1 lub 2, wniesiono o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez Oddział GDDKiA w Krakowie, a Zarządem Województwa - Zarządem Dróg Wojewódzkich w Krakowie poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział GDDKiA w Krakowie, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku radnego Rady Miejskiej w M., złożonego w dniu [...] listopada 2024 r. w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na skrzyżowaniu dróg; (4) dopuszczenie dowodu z opinii eksperckiej r.pr. dr. inż. J. H. oraz P. dr. inż. M. B. (Politechnika [...]) na okoliczność ustalenia obszaru węzła, w tym węzła S.; (5) zobowiązanie GDDKiA, do przedłożenia odpowiedzi Ministra Infrastruktury, na pismo GDDKiA z dnia [...] marca 2025 r., w przedmiocie wykładni przepisów w odniesieniu do węzła S. Zarząd wskazał, że w świetle definicji węzła i obszaru węzła oraz mapy węzła, obecność dwóch skrzyżowań o ruchu okrężnym połączonych drogą nie wyłącza tej drogi spod zakresu węzła WB - przeciwnie, jest typowym rozwiązaniem dla tego typu węzłów. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami, węzeł WB może obejmować więcej niż jedno skrzyżowanie, natomiast kluczowe jest to, że całość układu funkcjonuje, jako jedno rozwiązanie inżynierskie umożliwiające realizację wszystkich relacji ruchowych pomiędzy drogą główną (S[...]) a drogą poprzeczną (wojewódzką). Ponadto odcinek DW [...] pomiędzy dwoma skrzyżowaniami o ruchu okrężnym służy relacjom w obrębie węzła, takim jak: wjazd i zjazd z drogi ekspresowej S-[...], przejazd z jednej relacji węzła na drugą oraz wykonanie manewru zawracania, który bez tej drogi nie byłby możliwy. Zatem droga ta pełni funkcję techniczną i funkcjonalną w ramach całego węzła WB, a nie jest samodzielnym odcinkiem DW [...] o niezależnym znaczeniu komunikacyjnym. Tak więc odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] pomiędzy dwoma skrzyżowaniami o ruchu okrężnym w rejonie miejscowości W. stanowi integralną część węzła typu WB, który jako całość - zarówno w zakresie zarządzania ruchem, jak i utrzymania - powinien należeć do GDDKiA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Spór kompetencyjny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5; M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) w: J. Zimmermann (red.): Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006r., Warszawa 2007, s. 598; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem. Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu (por. postanowienia NSA: z 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08; z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OW 47/17 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem do sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu z administracyjną sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczy właściwości organu w sprawie zmiany organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej DW [...] z drogą powiatową nr [...] w miejscowości W. pomiędzy dwoma nowo wybudowanymi rondami przy budowie trasy S[...]. Z wnioskiem o dokonanie zmian w organizacji ruchu na ww. skrzyżowaniu wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie Gmina M. pismem z [...] listopada 2024 r. W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784, dalej rozporządzenie) organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmiany organizacji ruchu. Jak stanowi § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Jednocześnie wskazać należy, że możliwe rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawionego projektu organizacji ruchu określa § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. Gmina M. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia mogącym skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi powiatowej z drogą wojewódzką, bowiem nie jest ani zarządcą ani organem zarządzającym ruchem na tychże drogach. Tak sformułowane żądanie Gminy - uwzględniając przy tym treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i dołączonych do niego dokumentów, a także treść odpowiedzi na wniosek - pozwala na postawienie tezy, że ani przed Marszałkiem Województwa Małopolskiego (Zarządem Dróg Wojewódzkich), ani przed GDDKiA nie zawisło indywidualne postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej DW [...] z drogą powiatową nr [...] w miejscowości W. Na powyższe wskazuje również fakt, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie przekazując wniosek według właściwości GDDKiA wskazał w podstawie prawnej art. 243 k.p.a. a nie art. 65 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek GDDKiA w istocie nie dotyczy sporu kompetencyjnego rozstrzyganego przez NSA w trybie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Wniosek ten ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnie toczącego się postępowania administracyjnego, a zatem jest on niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 5) i wobec tego podlega odrzuceniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od odrzuconego wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 1