II GW 131/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Paweł Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 31 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bydgoszczy a Prezydentem Miasta Radomia w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Bydgoszczy jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 31 października 2024 roku Prezydent Miasta Bydgoszczy zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Radomia w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla Pana M. L. (dalej jako "uprawniony"). W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał powołując się na brzmienie art. 101 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 54 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, że uprawniony, jako osoba pozbawiona wolności, przebywająca w zakładzie karnym w Radomiu do 19 czerwca 2024 r. i w tym dniu przyjęta w trybie nagłym do Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., był osobą pozbawioną wolności, a co za tym idzie miejscem pobytu uprawnionego był zakład karny. Z tego względu wnioskodawca wskazał na Prezydenta Miasta Radomia jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Radomia wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ podał, że uprawniony nie jest osobą bezdomną, gdyż jest zameldowany na pobyt stały w Bydgoszczy, ul. [...]. Potwierdził to także sam uprawniony. Uczestnik postępowania wskazał także na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że zakład karny nie może być uznany jako miejsce zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zarówno Wójt Gminy Lipnica, jak również Burmistrz Libiąża i Burmistrz Miasta Chrzanowa uznają swoją niewłaściwość w przedmiocie potwierdzenia uprawnionemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy zatem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Dalej przepis ten stanowi, że decyzję powyższą wydaje się po spełnieniu określonych warunków. Powyższą decyzję wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy może wszcząć postępowanie w celu wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, również z urzędu lub na wniosek Funduszu. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach dotyczących osób bezdomnych stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Z kolei ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, w orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z zebranych dowodów wynika, że uprawniony M. L. jest zameldowany na stałe pod adresem [...] w Bydgoszczy. Pod adresem tym jednak obecnie nie przebywa, ze względu na osadzenie go w zakładzie karnym. Ten stan potwierdza także sam uprawniony wskazując Bydgoszcz jako miejsce zamieszkania. Ponadto nie można utracić z pola widzenia brzmienia i możliwego stosowania art. 115 Kodeksu karnego wykonawczego, który w sytuacji przedmiotowej sprawy nie mógł mieć zastosowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych reguluje zasady przyznawania i finansowania świadczeń opieki zdrowotnej osobom ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym. Zgodnie z art. 12a ustawy: Przepisów ustawy, z wyłączeniem art. 48 ust. 1b, przepisów określających zasady i tryb finansowania z budżetu państwa świadczeń opieki zdrowotnej, przepisów określających kolejność udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w szpitalach, świadczeń specjalistycznych w ambulatoryjnej opiece zdrowotnej oraz stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych innych niż szpitalne oraz przepisów określających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji, nie stosuje się wobec osób, którym świadczenia zdrowotne są udzielane bezpłatnie, bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, na podstawie art. 102 pkt 1 i art. 115 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks kamy wykonawczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 127, z 2022 r. poz. 2600 oraz z 2023 r. poz. 818, 1606 i 1860). Przerwa w odbywaniu kary spowodowana konieczną ingerencją zewnętrznego podmiotu medycznego powoduje, że osoba osadzona traci status osoby ubezpieczonej zgodnie z art. 115 KKW, ponieważ przestaje przebywać w zakładzie karnym. Ustawa nie przewiduje kontynuacji ubezpieczenia zdrowotnego dla osoby, która w zakładzie karnym nie przebywa. Biorąc pod uwagę powyższe organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Prezydent Miasta Bydgoszczy. Organ ten jest właściwy z racji miejsca zameldowania na pobyt stały uprawnionego. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazuje ostatni adres zamieszkania jako przesłankę ustalenia właściwości organu (por. postanowienia NSA: sygn. akt II GW 40/18; sygn. akt II GW 45/22 oraz sygn. akt II GW 98/21 oraz sygn. akt II GW 115/24). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia