II GW 129/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Karkonoskiego z dnia [...] października 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Karkonoskim a Starostą Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Karkonoskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Wnioskiem z [...] października 2023 r. Starosta Karkonoski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Wrocławskiego poprzez wskazanie Starosty Powiatu Wrocławskiego jako organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia M. B. (wnioskodawca) o nabyciu pojazdu [...], złożonego zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (P.r.d.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 5 września 2023 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego przekazał według właściwości do Starosty Karkonoskiego zawiadomienie w sprawie nabycia pojazdu, złożone przez wnioskodawcę, zamieszkałego w S. (powiat wrocławski), uznając Starostę Karkonoskiego za organ właściwy do załatwienia sprawy. Tymczasem, zgodnie z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji Pojazdów, w dniu 28 lipca 2023 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego czasowo zarejestrował pojazd. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu, w tym przypadku Starosta Powiatu Wrocławskiego. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł o wskazanie Starosty Karkonoskiego jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że czynność zawiadomienia o nabyciu/zbyciu pojazdu stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Przepis art. 21 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ przy wyznaczaniu organu właściwego należy dążyć do ustalenia, który organ był organem "rejestracji" w dacie nabycia/zbycia pojazdu i do tego podmiotu, w którego gestii leżą sprawy "rejestrowe", należy adresować zawiadomienie o zbyciu/nabyciu pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia niniejszego sporu została zweryfikowana pozytywnie. Podmiotowe warunki określone art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 4 p.p.s.a. zostały spełnione, albowiem będące stronami postępowania organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, a jednocześnie nie zachodzą przypadki, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 2-4 k.p.a. Przedmiotowe warunki rozstrzygnięcia sporu o właściwość na drodze sądowoadministracyjnej również zostały zrealizowane. Spór o właściwość lub spór kompetencyjny może zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny również na tle szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, której formą załatwienia jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97; postanowienie NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; postanowienie NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Postępowanie sporne tego rodzaju może zatem zostać wszczęte także na tle sprawy przyjęcia zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu, zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem administracyjnego sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Okoliczności faktyczne i prawne wynikające z akt przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez organ będący wnioskodawcą są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość na tle regulacji kompetencyjnej, która dotyczy sprawy przewidzianej w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Strony przedmiotowego postępowania spornego wykazały rozbieżność stanowisk interpretacyjnych w zakresie sposobu rozumienia przesłanek kompetencyjnych do załatwienia sprawy przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu. Bezpośrednim przedmiotem odmiennych ocen wykładniczych organów jest pojęcie starosty, o którym mowa art. 78 ust. 2 P.r.d. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu nabycia pojazdu), właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Powyższy przepis został znowelizowany ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz.U. poz. 1394 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2024 r., jednak zgodnie z regulacją intertemporalną w niej zawartą (art. 14 pkt 3) w odniesieniu do nabycia pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym) w brzmieniu dotychczasowym, co oznacza, że do zawiadomienia o nabyciu, którego dotyczy przedmiotowy spór o właściwość, należy stosować przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając powyższy spór o właściwość, stwierdza, że zrekonstruowanie znaczenia terminu "starosta", użytego w art. 78 ust. 2 P.r.d. w celu wyznaczenia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, może na gruncie wykładni językowej rodzić istotne wątpliwości. Przeprowadzenie jednak pełnej wykładni powyższego przepisu, polegające na połączeniu argumentów językowych, systemowych i funkcjonalnych, z uwzględnieniem powiązań merytorycznych z innymi przepisami, prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Podzielając stanowisko zajęte w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 68/21, LEX nr 3289208; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 66/22, LEX nr 3507892; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 9/23, LEX nr 3577900; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 12/23, LEX nr 3577576), należy przyjąć, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu pojazdu jest organ rejestracji (ostatniej, aktualnej) pojazdu, albowiem przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d. obowiązek notyfikacyjny właściciela pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Właściwość miejscowa powyższego organu ustalana jest z kolei według zasad określonych w art. 73 P.r.d. Zasadę wyjściową ustanawia w tym zakresie przepis art. 73 ust. 1 P.r.d., zgodnie z którym rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela pojazdu, starosta właściwy ze względu na miejsce jego stałego zamieszkania (siedzibę) lub czasowego zamieszkania. Na tle powyższej zasady należy w dalszej kolejności zauważyć, że w przypadku pojazdów już zarejestrowanych organ rejestracji (rejestrujący) w zakresie przyjmowania zawiadomień o nabyciu musi być wyznaczany zgodnie z miejscem zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zmianie właściciela przez organ rejestracji dysponujący aktualnym zbiorem dokumentów będących podstawą rejestracji pojazdu, tworzącym tzw. akta pojazdu (zob. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach). Powyższe podejście interpretacyjne bazuje zatem na szerokim rozumieniu sprawy rejestracji pojazdu. Sprawa tego rodzaju ma charakter "otwarty czasowo" (ciągły), gdyż nie kończy się wraz z pierwszą rejestracją pojazdu, lecz trwa nadal w związku z kolejnymi zmianami w stanie faktycznym dotyczącym właściciela pojazdu lub samego pojazdu. Ustawodawca uwzględnia szerokie rozumienie sprawy rejestracji pojazdu m.in. w treści art. 79 ust. 1 P.r.d. (por. np. postanowienie NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 19/22, LEX nr 3369386; postanowienie NSA z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II GW 32/22, LEX nr 3506595), przewidując, że w sprawach wyrejestrowania pojazdu właściwy miejscowo jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Zaprezentowane wyniki wykładni wewnątrzsystemowej rozważanych regulacji znajdują również potwierdzenie w rezultatach ich wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Za przyjęciem ustalania właściwości miejscowej organów rejestrujących w sprawach przyjmowania zgłoszeń nabycia pojazdu według kryterium miejsca zamieszkania lub siedziby dotychczasowego właściciela pojazdu aż do momentu skutecznego zarejestrowania danych o zmianie właściciela przez dotychczasowy organ rejestracji przemawiają także względy związane z zasadami aktualności danych ewidencyjnych oraz pewności obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 60/20, LEX 3046585; postanowienie NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 194/20; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 9/23, LEX nr 3577900). W związku z powyższym, skoro w przedmiotowej sprawie Starosta Karkonoski jest organem ostatniej rejestracji, ustalonym ze względu na miejsce zamieszkania dotychczasowego właściciela pojazdu (od dnia 1 stycznia 2021 r. – powiat karkonoski), to organ ten jest właściwy do rozpoznania sprawy zawiadomienia o nabyciu ww. pojazdu zarejestrowanego. Nie mają natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu podniesione przez Starostę Karkonoskiego okoliczności związane z dokonaniem przez Starostę Powiatu Wrocławskiego czasowej rejestracji pojazdu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Po pierwsze bowiem, zgodnie z art. 74 ust. 3 P.r.d. czasowej rejestracji dokonuje się na okres nieprzekraczający 30 dni, z tym zastrzeżeniem, że termin ten może być jednorazowo przedłużony o 14 dni w celu wyjaśnienia spraw związanych z rejestracją pojazdu; po drugie, zgodnie z ujawnionym przez organy stanem wpisów w ewidencji pojazdów, dla pojazdu objętego zawiadomieniem o nabyciu nadal obowiązuje numer rejestracyjny wskazujący na właściwość Starosty Karkonoskiego jako organu właściwego według miejsca zamieszkania dotychczasowego właściciela (oznaczenie powiatu: [...] – do 31 grudnia 2020 r. – powiat jeleniogórski, od 1 stycznia 2021 r. – powiat karkonoski). Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. – uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do jej rozpoznania jest Starosta Karkonoski.