II GW 120/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Paweł Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bytomia z dnia 8 października 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bytomia a Burmistrzem Helu w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Helu jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 8 października 2024 roku Prezydent Miasta Bytomia wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Helu poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Helu, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla Pana Ł. L. (dalej jako "uprawniony"). W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że w dniu 20 marca 2024 roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Bytomiu wpłynął wniosek Szpitala S. w B. w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych osoby nieubezpieczonej Pana Ł. L., któremu udzielono świadczenia w stanie nagłym dnia 10 marca 2024 r. W uzupełnieniu wniosku szpital potwierdził adres zamieszkania uprawnionego w Helu, przy ul. [...]. W trakcie postępowania wnioskodawca ustalił, że uprawniony przebywał wyłącznie na izbie przyjęć szpitala przez jeden dzień, nie był podopiecznym MORS w Bytomiu, a w Helu zamieszkiwał w okresie od 10 października 1978 r. do 5 stycznia 2023 r. W związku z tym wnioskodawca przekazał wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Helu, który to ośrodek dnia 4 czerwca 2024 r. odesłał wniosek Prezydentowi Miasta Bytomia ze względu na brak zamieszkiwania uprawnionego w Helu. Wnioskodawca przeprowadzając dodatkowe postępowanie ustalił, że w okresie od 18 grudnia 2020 r. do 1 czerwca 2023 r. uprawniony był zatrudniony w firmie budowlanej "D." w Z. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bytomiu zwrócił się do pracodawcy uprawnionego o ustalenie miejsca zamieszkania. Pracodawca nie odebrał dwukrotnie awizowanej korespondencji. Nie odpowiedział także na maila z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji pracowników. Wobec powyższego wnioskodawca zwrócił się do ZUS, KRUS i CEiDG. Po ustaleniu, że ostatnim znanym miejscem zamieszkania uprawnionego był Hel, wnioskodawca ponownie przesłał wniosek wraz z dokumentacją do Burmistrza Miasta Helu, który ponownie odesłał wniosek. Po otrzymaniu zwrotu wnioskodawca ponownie zweryfikował dane uprawnionego i biorąc pod uwagę, że nie ustalił innego adresu ostatniego miejsca zamieszkania niż podany wcześniej adres w miejscowości Hel, wnioskodawca zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Helu wniósł o nieuwzględnienie wniosku uznając, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Bytomia. W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż uprawniony nie posiada miejsca zamieszkania w miejscowości Hel. Organ ustalił to na podstawie wywiadu środowiskowego w dniu 4 czerwca 2024 r., przyznając jednocześnie, że uprawniony był zameldowany pod adresem Hel, ul. [...] do dnia 1 maja 2023 r. Ponadto organ stwierdził, iż w okresie zatrudnienia uprawnionego w firmie w Z., odprowadzana była składka ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zarówno Prezydent Miasta Siemianowice Śląskie, jak i Burmistrz Gogolina uznają swoją niewłaściwość w przedmiocie potwierdzenia uprawnionemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy zatem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Dalej przepis ten stanowi, że decyzję powyższą wydaje się po spełnieniu określonych w ustawie warunków. Ponadto powyższą decyzję wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy może wszcząć postępowanie w celu wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, również z urzędu lub na wniosek Funduszu. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach dotyczących osób bezdomnych stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Z kolei ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, w orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z zebranych dowodów wynika, że uprawniony Pan Ł. L. przebywał co prawda w Bytomiu, lecz nie ma żadnego potwierdzenia, iż miało to charakter zamieszkiwania lub pobytu. Co więcej, z akt sprawy wynika, że nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uprawnionym ze względu na fakt, iż po opuszczeniu przez niego izby przyjęć, nie było z nim kontaktu, a organ nie znał miejsca jego pobytu. Z powyższego zatem wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Burmistrz Miasta Hel. Organ ten jest właściwy z racji ostatniego potwierdzonego miejsca zamieszkania i zameldowania uprawnionego. Sam fakt okresowego zatrudnienia uprawnionego w miejscowości Z. nie ma w tej sytuacji mocy sprawczej i nie może stanowić o właściwości organu w sprawie, a także o udokumentowanym miejscu jego pobytu lub zamieszkiwania. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazuje ostatni adres zamieszkania jako przesłankę ustalenia właściwości organu (por. postanowienia NSA: sygn. akt II GW 40/18; sygn. akt II GW 45/22 oraz sygn. akt II GW 98/21 oraz sygn. akt II GW 103/24 i sygn. akt II GW 115/24). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.