II GW 109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piekary Śląskie a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Piekary Śląskie jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Piekary Śląskie a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego. GDDKiA wnioskował o wskazanie Prezydenta Miasta Piekary Śląskie jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku A. sp. z o.o. S.K. w ww. przedmiocie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. A. sp. z o.o. S.K. zwróciła się do Prezydenta Miasta Piekary Śląskie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na teren inwestycji: "[...]". Prezydent Miasta Piekary Śląskie przekazał powyższy wniosek do GDDKiA wskazując, że przedmiotowe "zjazdy" z drogi są projektowane w kierunku ul. [...], która została wybudowana w trakcie budowy autostrady A1, na terenach własności Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu, stanowisko Gminy Piekary Śląskie nie znajduje uzasadnienia, bowiem kwestia rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma swoje oparcie w art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; zwanej dalej: u.d.p.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. GDDKiA wskazał, iż zarządza autostradą (A1) przebiegającą m.in. w granicach administracyjnych gm. Piekary Śląskie. Objęty spornym wnioskiem teren od strony północnej przylega do ul. [...], zaś od strony zachodniej do ul. [...]. Ulica [...] na przedmiotowym odcinku przylega do pasa drogowego autostrady A1 (w miejscu istniejących zbiorników retencyjnych) i oddziela faktycznie teren inwestycji od pasa drogowego autostrady. Zgodnie z Uchwałą Nr XX/286/12 Rady Miasta Piekary Śląskie z 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie Miasta Piekary Śląskie odcinek ul. [...] od ul. [...] w kierunku ul. [...] stanowi ciąg drogi gminnej. Organ wskazał również na regulację art. 19 ust. 2 u.d.p. i stwierdził, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Wprawdzie ul. [...] była częściowa przebudowana w ramach budowy autostrady i stąd jej działki figurują w trwałym zarządzie GDDKiA, jednakże za nietrafny uznał zarzut, iż "o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych decyduje legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych". GDDKiA podkreślił, że z dniem oddania do użytkowania autostrady i wybudowanego odcinka ul. [...], w miejsce odcinka likwidowanego kolidującego z autostradą A1, sporny odcinek drogi (pomiędzy ul. [...], a ul. [...]) bezwarunkowo z mocy prawa (art. 10 ust. 4 u.d.p.) stał się drogą gminną, co potwierdza wskazania wyżej uchwała (ul. [...] od ul. [...] w kierunku ul. [...] stanowi ciąg drogi gminnej). Zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, nieuzasadnionym jest odwoływanie się przez Prezydenta Miasta do własności działki, bowiem czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest tylko kategoria, do której droga została zaliczona. W konsekwencji GDDKiA stwierdził, że zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego może zostać wyrażone wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej właściwego zarządcy dróg publicznych, tj. Prezydenta Miasta Piekary Śląskie jako zarządcy ul. [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta Piekary Śląskie wniósł o ustalenie, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy jest GDDKiA. Ulica [...] z mocy Uchwały Nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich została drogą publiczną kategorii drogi gminnej. Natomiast droga (ul. [...]) w nowym śladzie została wybudowana w trakcie budowy Autostrady Al, na terenach własności Skarbu Państwa we władaniu na zasadach samoistnego posiadania przez GDDKiA. Sprawa własności terenu, na którym znajduje się droga stanowi punkt sporny pomiędzy Gminą Piekary Śląskie a GDDKiA. Zarówno sama droga, jak również teren, na której się znajduje, nie zostały przekazane Gminie Piekary Śląskie. Uchwała Nr XX/286/12 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Piekary Śląskie ustaliła przebieg dróg zakwalifikowanych już jako drogi publiczne gminne przez inne uchwały. Odcinek nowo wybudowanej drogi ul. [...] znalazł się w Uchwale Nr XX/286/12, gdyż droga ta miała zostać protokolarnie przekazana przez GDDKiA na własność Gminy Piekary Śląskie, jednakże do dnia dzisiejszego przekazanie to nie nastąpiło. Prezydent podkreślił, że po wybudowaniu odcinka drogi ul. [...] w nowym śladzie, Rada Miasta Piekary Śląskie nie powzięła uchwały w sprawie ustalenia nowego przebiegu istniejącej na terenie miasta Piekary Śląskie drogi gminnej, gdyż teren na którym została wybudowana droga jest własnością Skarbu Państwa we władaniu na zasadach samoistnego posiadania przez GDDKiA. Przesłanką konieczną do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zdaniem organu, droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, która zaliczałaby do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 u.d.p. Ponadto Prezydent wskazał, że na chwilę obecną przejęcie terenów wraz z infrastrukturą od GDDKiA wiązałoby się z przejęciem do majątku Gminy m.in. niesprawnej sieci oświetlenia ulicznego na odcinku od Ronda [...] do Ronda [...] oraz niewydolnej sieci kanalizacji deszczowej w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Kanalizacja ta generuje problemy związane z częstymi podtopieniami przez wody opadowe, skrzyżowania ulic [...] i [...] w rejonie autostrady Al, które całkowicie uniemożliwiają ruch na jednej z głównych ulic miasta, odcinając jego południowe dzielnice oraz ruch w kierunku [...], jednocześnie zagrażając bezpieczeństwu uczestników ruchu. Powyższe okoliczności, zdaniem organu pozostającego w sporze, w pełni uzasadniają właściwość GDDKiA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory m.in. o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Piekary Śląskie, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, będącym organem administracji rządowej, dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór kompetencyjny powstał na tle rozpatrzenia sprawy A. sp. z o.o. S.K. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych na teren inwestycji: "[...]". Jak podkreślił Prezydent Miasta Piekary Śląskie" przedmiotowe "zjazdy" z drogi są projektowane w kierunku ul. [...]" a droga (ul. [...]) "w nowym śladzie została wybudowana w trakcie budowy autostrady Al, na ternach własności Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja dowodzi zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Piekary Śląskie, działając imieniu Gminy Piekary Śląskie wskazał, że "Odcinek nowo wybudowanej drogi ul. [...], znalazł się w Uchwale Nr XX/286/12 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Piekary Śląskie, gdyż przedmiotowa droga miała zostać protokolarnie przekazana przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na własność Gminy Piekary Śląskie". Dodatkowo należy pamiętać, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w granicach miast na prawach powiatu - zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a ww. ustawy (tj. dróg zaliczonych przez ministra właściwego do spraw transportu do dróg krajowych), jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych. Skoro Prezydent przyznał, że "Odcinek nowo wybudowanej drogi ul. [...] znalazł się w Uchwale Nr XX/286/12 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Piekary Śląskie", to w związku z powyższym należy uznać, że zarządcą tego odcinka drogi jest Prezydent Miasta Piekary Śląskie, który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez A. sp. z o.o. S.K. W tym kontekście warto odnotować, iż w orzecznictwie NSA wielokrotnie już wskazywano, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. m.in. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.