II GW 103/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Paweł Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Lipnica z dnia 26 sierpnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Lipnica a Burmistrzem Miasta Chrzanowa w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Lipnica jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2024 roku Wójt Gminy Lipnica wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Libiąża lub alternatywnie ze względu na odmienną podstawę prawną, Burmistrzem miasta Chrzanowa jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla Pana M. S. (dalej jako "uprawniony"). W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że uprawniony, co prawda był zameldowany 15 listopada 2015 r. pod adresem [...] w gminie L., jednak z dokumentacji zgromadzonej w trakcie postępowania (wywiad środowiskowy, wizja lokalna przeprowadzona w dniu 20 sierpnia 2024 r.) wynika, iż uprawniony od ponad 8 lat nie zamieszkuje pod tym adresem. Ponadto wnioskodawca ustalił, że ostatnim znanym miejscem pobytu uprawnionego był L., ul. [...], na który to adres również powoływał się uprawniony. W opinii wnioskodawcy, w przedmiotowej sprawie subsydiarnie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy regulujące, iż organem właściwym dla wszczęcia i wydania decyzji jest organ właściwy ze względu na ostatnie znane miejsce pobytu uprawnionego, a więc Burmistrz Libiąża (art. 21 § 1 pkt 3 Kpa). Alternatywnie wnioskodawca wskazał, że wobec braku dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej faktyczne zamieszkiwanie uprawnionego w gminie Libiąż, organem właściwym powinien być organ w rejonie którego doszło do zdarzenia będącego podstawą do wszczęcia postępowania, a więc organem właściwym w przedmiotowej sprawie będzie ewentualnie Burmistrz Miasta Chrzanowa. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Chrzanowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Wójta Gminy Lipnica jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ podał, że uprawniony nie zamieszkuje na terenie Gminy Chrzanów, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, iż uprawniony nie zamieszkuje także na terenie Gminy L., co potwierdza pismo Komisariatu Policji w L. z dnia 23 lipca 2024 r., CL.0151.194.2024. W takiej sytuacji, zdaniem organu odpowiadającego na wniosek, organem właściwym powinien być Wójt Gminy Lipnica, ze względu na ostatnie znane miejsce długotrwałego pobytu uprawnionego, potwierdzone meldunkiem, czyli [...] w gminie L. Ponadto organ wskazał, że uprawniony nie przebywał ani w zakładzie karnym ani w areszcie na terenie gminy Chrzanów. Nie udzielono mu także schronienia w schronisku dla bezdomnych. Pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Libiążu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z dnia 23 maja 2024 r. w zakresie przekazania według właściwości sprawy do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie, twierdząc, że organem właściwym będzie Burmistrz Chrzanowa ze względu na miejsce udzielenia świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór o właściwość o charakterze negatywnym. Zarówno Wójt Gminy Lipnica, jak również Burmistrz Libiąża i Burmistrz Miasta Chrzanowa uznają swoją niewłaściwość w przedmiocie potwierdzenia uprawnionemu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy zatem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 z późn. zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Dalej przepis ten stanowi, że decyzję powyższą wydaje się po: 1) przedłożeniu przez świadczeniobiorcę, o którym mowa w ust. 1, dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentów potwierdzających: a) posiadanie obywatelstwa polskiego lub b) posiadanie statusu uchodźcy, lub c) objęcie ochroną uzupełniającą, lub d) posiadanie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; 2) przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego; 3) stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 4) stwierdzeniu braku okoliczności, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w wyniku przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w pkt 2. Powyższą decyzję wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Ponadto zgodnie z ust. 5 art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy może wszcząć postępowanie w celu wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, również z urzędu lub na wniosek Funduszu. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach dotyczących osób bezdomnych stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Z kolei ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem przyjmuje się, w orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z zebranych dowodów wynika, że uprawniony M. S. jest zameldowany na stałe pod adresem [...], [...] L. Pod adresem tym jednak nie przebywa, co potwierdza pracownik socjalny, który udał się pod wskazany adres w dniu 20 sierpnia 2024 roku celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tego samego dnia właścicielka nieruchomości złożyła do urzędu gminy wniosek o wymeldowanie uprawnionego M. S. Uprawniony nie przebywa także w L., co z kolei potwierdza tamtejsza Policja. Pobytem stałym jest z kolei zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W związku z tym, że w sprawie nie ustalono miejsca aktualnego zamieszkania i przebywania M. S., należy uwzględnić miejsce zameldowania na pobyt stały, jako wskazujące na zamiar stałego przebywania. Nie ma przy tym znaczenia w niniejszej sprawie, że właścicielka domu w którym zameldowany był uprawniony, złożyła w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wniosek o jego wymeldowanie. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Wójt Gminy Lipnica. Organ ten jest właściwy z racji miejsca zameldowania na pobyt stały uprawnionego. Z kolei w L. uprawniony przebywał jedynie czasowo i okazjonalnie. Uprawniony co prawda sam podał adres w L., lecz organy nie były w stanie w żaden sposób zweryfikować jego twierdzeń, co potwierdza także pismo Komisariatu Policji w L. Stanowisko takie wyrażone zostało również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazuje ostatni adres zamieszkania jako przesłankę ustalenia właściwości organu (por. postanowienia NSA: sygn. akt II GW 40/18; sygn. akt II GW 45/22 oraz sygn. akt II GW 98/21 oraz sygn. akt II GW 115/24). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia