II GW 10/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 stycznia 2026 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Burmistrzem Gminy Koluszki w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Koluszki jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 21 stycznia 2026 r. Prezydenta Miasta Łodzi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Burmistrzem Koluszek – w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez wskazanie Burmistrza Koluszek jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla K. K., o które występuje Centralny Szpital Kliniczny Uniwersytetu Medycznego w Łodzi. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 13 października 2025 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi wpłynęło pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koluszkach o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku z Centralnego Szpitala Klinicznego Uniwersytetu Medycznego w Łodzi z 12 września 2025 r. w sprawie objęcia od 6 września 2025 r. ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych K. K. ostatnio zameldowanego w K. przy ul. K. Do pisma dołączono dokumentację, z której wynika m.in., że ww. nie zamieszkuje pod adresem K., ul. K., został stamtąd wymeldowany, od kilku lat nie jest nigdzie zameldowany, nigdzie też nie pracuje i nie wiadomo, gdzie dokładnie przebywa. Ponadto, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Koluszkach ustalił, że K. K. nie pobiera zasiłków, renty i emerytury z ZUS jak i z KRUS w Łodzi oraz nie figuruje w ewidencji ubezpieczonych w KRUS OR w Łodzi. Wnioskodawca podkreślił, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że: K. K. nie jest już klientem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi; zgodnie z systemem POMOST decyzją z 9 września 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał K. K. pomoc na kontynuowanie nauki od 11 marca do 31 sierpnia 2022 r., natomiast decyzją z 25 sierpnia 2022 r. przyznano ww. w miesiącu sierpniu 2022 r. pomoc na usamodzielnienie – decyzje wydano zgodnie z wnioskami K. K. na adres K. ul. K.; aktualnie K. K. nie pobiera świadczeń z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi; według systemu "Źródło" nie jest zameldowany ani nie zamieszkuje na terenie Miasta Łodzi, a jego ostatnie miejsce zameldowania to K. ul: K. (w okresie od 27 listopada 2008 r. do 23 czerwca 2023 r.). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Koluszek wniósł o wyznaczenie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. K. Burmistrz Koluszek wskazał bowiem, że K. K. nie zamieszkuje pod adresem K., ul. K. –został stamtąd wymeldowany, a od kilku lat nie jest nigdzie zameldowany, nigdzie też nie pracuje i nie wiadomo, gdzie dokładnie przebywa. Ponadto, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Koluszkach wystąpił w międzyczasie z wnioskiem o udostępnienie danych do ZUS i KRUS w Łodzi z zapytaniem, czy K. K. pobiera świadczenia pieniężne, otrzymując odpowiedź, że ww. nie pobiera zasiłków, renty i emerytury z ZUS KRUS w Łodzi oraz nie figuruje w ewidencji ubezpieczonych w KRUS OR w Łodzi. W ocenie Burmistrza Koluszek, jeżeli K. K., który przebywał w szpitalu, nie zamieszkuje w gminie, do której wpłynął wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej dla niego i nie można również ustalić miejsca jego obecnego zamieszkania, zasadne jest stwierdzenie, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej jest ten organ, na terenie którego powstało zdarzenie prawne, inicjujące postępowanie w sprawie. W stanie sprawy właściwym miejscowo w przedmiotowej sprawie jest zatem Prezydent Miasta Łodzi. Jak wynika bowiem z epikryzy karty informacyjnej ze szpitala z 9 września 2025 r., ww. był zameldowany u rodziców zastępczych w K. ul. K., ale ze względu na częste wizyty komornika został stamtąd wymeldowany, jednak w ciągu ostatnich miesięcy przebywał w Ł. na R., ale adres nieznany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako: "ppsa", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "kpa", a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r. II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że działający z upoważnienia Burmistrza Koluszek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koluszkach uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ, któremu przekazano sprawę, a mianowicie Prezydent Miasta Łodzi również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc o wskazanie Burmistrza Koluszek jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na wymieniony wniosek, Burmistrz Koluszek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, wymaga w punkcie wyjścia podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. II GW 20/22; 28 lipca 2022 r. II GW 20/22; 18 maja 2020 r. II GW 4/20; 19 marca 2020 r. II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. II GW 30/19; 3 października 2019 r. II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. II GW 65/17; 26 września 2017 r. II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis prawa nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym, w sytuacji gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów kpa regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie kpa. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 kpa. Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 kpa, trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis kpa – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy tym, jeżeli ani przepisy kpa, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Koluszek. W ich świetle nie jest bowiem sporne, że ostatnim znanym adresem zameldowania świadczeniobiorcy jest ul. K. w K. Nie jest to bez znaczenia, gdy odwołując się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania", ponownie podkreślić w tym kontekście, że w praktyce, fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. To w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że wymieniony adres był ostatnim znanym miejscem zamieszkania K. K. Za organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należało więc uznać Burmistrza Koluszek. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.