II GW 10/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku B.-O. Sp. z o.o. w O. z dnia 9 marca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Gminy Wyszków w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej postanawia: oddalić wniosek.

Wobec powyższego Spółka wniosła, jak na wstępie. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie powstałego pomiędzy nim, a Burmistrzem Wyszkowa sporu o rozpoznanie wniosku spółki B. – O. o wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu na działkę nr ew. [...] w obrębie Ś. w Gminie W., poprzez wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wymienionego wniosku Burmistrza Wyszkowa. W motywach podniesiono, że wybudowana droga [...] ma swój początek w miejscu włączenia do drogi gminnej (ul. M.), następnie są w nią włączone drogi gminne, których przebieg przerwany został w wyniku rozbudowy, ograniczenia dostępności i całkowitego wygrodzenia drogi krajowej [...] - ul. M. W. J. i ul. K. S. W. na terenie gminy Z. oraz drogi gminne (ulice S. i S.) na terenie gminy W.. W tym zakresie Generalny Dyrektor wskazał na art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U, 2007.19.115 ze zm., dalej: u.d.p.) i wynikającą z tego okoliczność, że droga [...] z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie, tj. z dniem 30 lipca 2009 r., stała się drogą gminą. Dyrektor nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że sporna droga wybudowana została jako droga serwisowa, gdyż nie jest to droga przeznaczona do obsługi i utrzymania autostrady. Wskazał również, że nowe odcinki dróg lokalnych - gminnych - powstałych w ramach inwestycji GDDKiA zostały wybudowane w ramach pozwolenia na budowę z dniu 11 września 2007 r. Natomiast § 8a o jezdniach dodatkowych został dodany do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopiero w rozporządzeniu z dnia 17 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 329), które weszło w życie z dniem 25 marca 2015 r. Wobec tego przedmiotowe drogi nie mogły zostać wybudowane jako jezdnie dodatkowe w rozumieniu § 8a rozporządzenia. GDDKiA stanął na stanowisku, że przedmiotowa droga [...] nie jest i nie może być uznana za drogę krajową, ani drogę wewnętrzną w zarządzie GDDKiA. Niemożliwe z jest bowiem zakwalifikowanie przedmiotowego odcinka drogi [...] do kategorii dróg krajowych o znaczeniu międzynarodowym lub międzyregionalnym w skali państwa lub województwa. Gmina Wyszków w odpowiedzi wniosła o wyznaczenie GDDKiA jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu na działkę nr ew. [...] w obrębie Ś. w Gminie W.. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że Gmina Wyszków nie jest zarządcą spornej drogi, gdyż zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. drogi serwisowe wzdłuż trasy [...] nie stały się drogami gminnymi, a w zarząd Burmistrzowi Wyszkowa zostały przekazane odcinki drogi krajowej nr [...], zastąpione wybudowaną obwodnicą Wyszkowa od km 503+500 do km 5104297 i od km 511+915. Zgodnie natomiast z protokołem przejęcia z dnia 10 kwietnia 2009 r., protokół nie obejmował odcinka drogi krajowej nr S 8, którego dotyczy wniosek B.-O. Sp. z o.o. Burmistrz wskazał, że droga serwisowa znajduje się w pasie drogowym danej drogi publicznej, stanowiąc dodatkową jezdnię obok jezdni głównej (trasy głównej), oddzieloną od niej pasem dzielącym. Zadaniem drogi serwisowej jako drogi technicznej jest przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny w ten sposób, że pozwala szybko usunąć z trasy szybkiego, tranzytowego, często międzynarodowego ruchu sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do drogi serwisowej, jakim przemieszczają się rolnicy, których gospodarstwa są oddalone od tych pól, jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstała po to, aby zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej, natomiast niewątpliwie nie jest ona przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych. W konsekwencji niedopuszczalne jest zdaniem Burmistrza traktowanie drogi serwisowej jako drogi alternatywnej dla drogi gminnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. np. postanowienia NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Burmistrzem Gminy Wyszków a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku Spółki B.-O. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], węzeł "M.",[pic] w miejscowości Ś. gmina W. - działki o numerze ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...] obręb Ś.. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych i gminnych odpowiednio zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Z powyższych przepisów wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Bez znaczenia jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15). Jak wyżej wskazano rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem GDDKiA nie jest on zarządcą przedmiotowej drogi, której dotyczy wniosek, gdyż droga ta stanowi odcinek drogi gminnej. Tym samym ma zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W związku z tym stanowiskiem zauważyć trzeba, iż na potwierdzenie powyższych okoliczności brak jest dowodów w przekazanych Sądowi aktach. W szczególności brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że droga [...] jest drogą gminną, stanowi drogę o charakterze lokalnym. Okoliczności tej zaprzecza Burmistrz Gminy Wyszków podnosząc przy tym, że droga ta stanowi drogę wewnętrzną, drogą serwisową (wzdłuż trasy [...]) i nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg gminnych, na mocy uchwały rady gminy. Drogi wewnętrzne nie mieszczą się w kategorii dróg publicznych - art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 tej ustawy zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, w tym przypadku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Burmistrza Gminy Wyszków wybudowane przez GDAKiA w Warszawie drogi serwisowe wzdłuż trasy [...] nie stały się drogami gminnymi na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, albowiem w zarząd Burmistrzowi Wyszkowa zostały przekazane odcinki drogi krajowej nr [...], zastąpione wybudowaną obwodnicą Wyszkowa od km 503+500 do km 510+297 i od km 511+297 do km 511+ 915. "Zgodnie natomiast z protokołem przejęcia z dnia 10 kwietnia 2009 r., protokół ten nie obejmuje odcinka drogi krajowej [...], którego dotyczy wniosek B.-O. Sp. z o.o." (tak Burmistrz Gminy Wyszków w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu). Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór między organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Spór dotyczy bowiem ustalenia charakteru drogi objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], węzeł "M.",[pic] w miejscowości Ś. gmina W. - działki o numerze ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...] obręb Ś.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku strony o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stany faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. [pic]