II GSK 974/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1272/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017r. VI SA/Wa 1272/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą to decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 128, dalej p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o nałożeniu na [...] sp. z o.o. s. k. z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII. W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] sp. z o.o. s. k. z siedzibą w [...], w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w związku z art. 2 ust. 35a w zw. z art. 41 ust 1-3 u.d.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a , § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. c i § 57 ust. 3 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, polegających do ich niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie, a to w sytuacji gdy dla wyznaczenia wartości nacisków pojedynczej osi nie napędowej wielokrotnej (podwójnej napędowej) nie jest dozwolone sięganie do tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało wpływ na treść wydanego w sprawie wyroku, a to: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy dokonały wyczerpującej, a przez to wystarczającej do nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł analizy stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że organy dokonały właściwych ustaleń faktycznych w sprawie wskazując, że użyte wagi mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu ; - art. 145 § 1 pkt. 1. lit. c) w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych, że pomiary masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu były prawidłowe. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały zdaniem Sądu przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie nałożono karę pieniężną. Wprawdzie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez błędne przyjęcie, że organy dokonały właściwych ustaleń faktycznych wskazując, że użyte wagi mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu" oraz "przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych, że pomiary masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu były prawidłowe", to jednak zarzuty te nie zostały uzasadnione. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono jedynie, że w sprawie dokonano błędnych ustaleń, że pomiary masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu były prawidłowe. Tymczasem wbrew temu stwierdzeniu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia nacisku osi wielokrotnych. Jak bowiem wynika zarówno z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak i z uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji, a także z materiału dowodowego w aktach administracyjnych, przedmiotem ustaleń nie był nacisk osi wielokrotnych lecz nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu. W wyniku ważenia pojazdu stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego wynosił 14,5 t, a rzeczywista masa całkowita 2-osiowego pojazdu samochodowego wynosiła 21,8 t. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika dlaczego jej autor zarzuca błędny pomiar osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu, w sytuacji gdy ustalono nacisk osi pojedynczej, a kontrolowany pojazd w ogóle nie miał osi wielokrotnych. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Powinno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Ponadto należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego, brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy. W szczególności z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, że wyniki ważenia oraz pomiarów kontrolowanego pojazdu w zakresie rzeczywistej masy całkowitej i nacisku pojedynczej osi napędowej, były błędne. W związku z ustaleniem przez organy, że nacisk pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu wynosił 14,5 t, co miało stanowić przekroczenie dopuszczalnego nacisku (10 t) o 4,5 t czyli 45%, należy wskazać, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, to jednak - będąc sądem unijnym – przy ocenie legalności postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Z tego powodu, niezależnie od poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w rozpoznawanej sprawie należało w uwzględnić wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 21 marca 2019 r. o sygn. C-127/17, z którego wynika, że za niedopuszczalne należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy). Jest ono niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi – ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (por.m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17). W realiach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu treści cytowanego powyżej wyroku TSUE w sprawie C-127/17 i wskazanych przepisów dyrektywy 96/53, przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi powinno być liczone od 11,5 t dla osi napędowej (pkt 3.4 załącznika I do cytowanej dyrektywy), a nie od 10 t jak to przyjęły organy. Należało więc przyjąć, że zmierzony nacisk pojedynczej osi napędowej wynoszący 14,5 t przekraczał dopuszczalny nacisk (11,5 t) o 3 tony, a więc o 26,1%. To oznacza, że w rozpoznawanej sprawie powyższe naruszenie prawa materialnego, wynikające z naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE na skutek niezgodności polskiej regulacji prawnej z prawem unijnym, stwierdzonej przytoczonym wyrokiem TSUE, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem po uwzględnieniu ograniczenia dopuszczalnego nacisku osi z uwzględnieniem wyroku TSUE, doszło do takiego przekroczenia wartości nacisku pojedynczej osi napędowej, które stanowi naruszenie przepisów sankcjonowane – zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy prawo o ruchu drogowym – karą za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15 000 zł, gdyż nacisk osi przekraczał dopuszczalną wartość o więcej niż 20%. Niezasadny był zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 35a w zw. z art. 41 ust 1-3 ustawy o drogach publicznych w związku z § 3 ust. 1 pkt. 3 lit. a), § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. c) i § 57 ust. 3 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy dla wyznaczenia wartości nacisków pojedynczej osi nie napędowej wielokrotnej (podwójnej napędowej) nie jest dozwolone sięganie do tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przede wszystkim, jak to wyjaśniono już wyżej, w rozpoznawanej sprawie ustalono przekroczenia wartości nacisku pojedynczej osi napędowej, nie zaś osi wielokrotnej (podwójnej napędowej), a o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.d.p.. Niezależnie od powyższego nie jest trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia: 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/18; 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14). Podzielając pogląd prawny prezentowany we wskazanych orzeczeniach należy przypomnieć, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca definiując w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Wynika to z tego, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana, a regulacje te mają komplementarny charakter. Ponadto zauważyć należy, że do dnia 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień przywołanej dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika I do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym niczego więc nie zmieniło zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie także, gdy chodzi o zakres ich stosowania. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia trzeba więc traktować jako "przepisy o drogach publicznych", a tym samym nie znajduje podstaw stanowisko strony skarżącej, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu. Podsumowując, stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał za niewadliwe ustalenia organów, co do stwierdzonych przekroczeń nacisku pojedynczej osi napędowej oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, czego skutkiem było nałożenie na skarżącą kasacyjnie, na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego kary, jak za brak zezwolenia kategorii VII. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.