II GSK 971/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. B. O. "E." Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1066/21 w sprawie ze skargi P. B. O. "E." Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 4 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na lokalizację parkingu w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. oddalił skargę P. B. O. E. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 4 października 2021 r., w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. Burmistrza Ostródy, odmówił skarżącej spółce zmiany decyzji ostatecznej z dnia 10 marca 2021 r. zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym ul. P. dz. ew. nr [...] obr. [...] m. O. dla budynku usługowo-biurowego z halą produkcyjną na dz. ew. [...] obr. [...] O. w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 decyzji. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że pismo Burmistrza Ostródy z dnia 30 czerwca 2021 r. było w istocie decyzją administracyjną, gdyż zawierało niezbędne elementy tego rodzaju rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołania strony organ wskazał, że spółka upatrywała swój słuszny interes w ważkich społecznie i gospodarczych motywach m.in., że z powodu konieczności ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego urządzenie parkingu nie będzie ekonomicznie opłacalne. W ocenie Kolegium nawet gdyby uznać, że względy ekonomiczne przemawiałyby za przyjęciem, iż w sprawie zachodził słuszny interes strony, to zmiana decyzji z dnia 10 marca 2021 r. zezwalającej na lokalizację parkingu w wymienionym pasie drogowym, w części dotyczącej pkt 4, 5 i 6 tejże decyzji poprzez uchylenie wymienionych punktów prowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z treścią art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, uznał, że organ kierując się prawidłową wykładnią art. 155 k.p.a., również prawidłowo przyjął, że zmiana decyzji ostatecznej w sposób zawarty we wniosku nie była możliwa, gdy kwestionowana część decyzji nie była oparta na "luzie" decyzyjnym. Sąd wskazał, że decyzją z dnia 10 marca 2021 r. zezwalającą na lokalizację parkingu w pasie drogowym, na stronę skarżącą nałożono obowiązek wystąpienia, przed przystąpieniem do wykonywania robót, do Burmistrza Miasta Ostróda z wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Ponadto zobowiązano stronę do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu drogowego oraz wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Orzekając o lokalizacji parkingu w pasie drogowym w powołanej decyzji ostatecznej organ wskazał na konieczność spełnienia dodatkowych "warunków" wynikających z obowiązujących przepisów prawa – ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji stwierdził, że tak skonstruowane rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o przepisy powołanej ustawy o drogach publicznych, nie polegało na uznaniu administracyjnym. Nie mogło być zatem zmienione na podstawie art. 155 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.). P. B. O. E. Sp. z o.o. w O., skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 155 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w zakresie jego regulacji nie mieszczą się decyzje o charakterze związanym, a uchylenie bądź zmiana może odnosić się wyłącznie do tzw. decyzji uznaniowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że może być on stosowany zarówno do decyzji uznaniowych jak i związanych, o ile proponowana modyfikacja nie będzie prowadziła do naruszenia przepisów prawa. Prawidłowa wykładnia art. 155 k.p.a. przywiodłaby Sąd I instancji do konstatacji, że było możliwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie, co w konsekwencji obligowałoby go do uwzględnienia skargi; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli administracji publicznej, polegające na oddaleniu skargi wskutek przyjęcia, że w sprawie nie mogło zostać wydane orzeczenie o zmianie bądź uchyleniu decyzji pierwotnej poprzez rezygnację z zapisu nakładającego obowiązek, co Sąd ocenił jako wykraczające poza przesłanki z art. 155 k.p.a., gdyż – jak stwierdził w uzasadnieniu - przepisy ustawy o drogach publicznych nie wprowadzają w tej kwestii żadnego luzu decyzyjnego; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli administracji publicznej polegające na niedokonaniu oceny całości sprawy wynikające z niedostrzeżenia, że nie wszystkie skutki prawne wynikające z decyzji pierwszej instancji były obowiązkowe, a ich uchylenie nie spowodowałoby wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z naruszeniem ustawy o drogach publicznych; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7 i art. 155 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli administracji publicznej polegające na oddaleniu skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, której rozstrzygnięcie nie odpowiada słusznemu interesowi spółki, ale także interesowi społecznemu, co uniemożliwia spółce realizację jej zamiarów mieszczących się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, a przecież jest to podstawowe zadanie administracji w stosunku do podmiotów znajdujących się na zewnątrz wobec niej. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił do ww. naruszeń prawa procesowego, to uwzględniłby skargę jako zasadną. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją pomieszczoną w uzasadnieniu wywiedzionego środka zaskarżenia nie podważają prawidłowości kontroli jaką Sąd I instancji przeprowadził względem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 4 października 2021 r. Istota sprawy, w świetle przedmiotu rozstrzygnięcia wymienionego organu, treści zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do kontroli prawidłowości lub wadliwości stanowiska tak SKO w Elblągu jak i Sądu I instancji co do możliwości zastosowania instytucji zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., dotyczącej zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym. Powołany art. 155 k.p.a. określa, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki uregulowane w tym przepisie, których łączne wystąpienie uprawnia organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Również trafnie Sąd wskazał, że trybie powołanego przepisu, można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Przywołane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który na kanwie art. 155 k.p.a. stwierdził, że rozważając możliwość zastosowania tego przepisu organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które byłoby niedopuszczalne w związku ze związaniem organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną prawa materialnego (por wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1493/21). W judykaturze wskazuje się również, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej trzeciej instancji. Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1494/21 i z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 770/21). Wobec powyższego podzielić należy twierdzenie, uznając również za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że: "postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może polegać na ocenie prawidłowości tej decyzji. W jego ramach organ bada wyłącznie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego też tryb z art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji. Nie może on bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.". Powyższe czyni niezasadnym zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej, jak również zarzuty pomieszczone w ramach punktu 2 jej petitum, w zakresie, w jakim strona podnosi w nich wadliwość stanowiska o braku możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. na gruncie przedmiotowej spraw, gdzie strona domagała się zmiany ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na lokalizację parkingu w pasie drogowym. Rację ma bowiem organ oraz Sąd I instancji uznając decyzję z dnia 10 marca 2021 r. zezwalającej na lokalizację parkingu w pasie drogowym, za decyzję o charakterze związanym, a więc decyzję, w której przepisy prawa, na podstawie których została ona wydana, nie pozostawiają "luzu" decyzyjnego czy swobody w kształtowaniu treści wydawanego rozstrzygnięcia. Powołane rozstrzygnięcie – zezwolenie (decyzja) – w zakresie żądanej przez stronę zmiany jej punktów 4, 5 i 6 nakładały na skarżącą spółkę obowiązek: wystąpienia, przed przystąpieniem do wykonywania robót, do Burmistrza Miasta Ostróda z wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu drogowego; wystąpienia do Urzędu Miejskiego w Ostródzie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Obowiązki te, co słusznie zauważył, Sąd I instancji wynikały z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.), tj. jej: art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40. Powołany art. 39 ust. 3 u.d.p. określa, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ustępu 3a art. 39, stanowi natomiast, że w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. określają natomiast, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Jak zatem wynika z treści przywołanych regulacji, ustawa o drogach publicznych w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowe na lokalizowanie w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, określa w sposób kompleksowy i zamknięty zakres wymogów, jakie muszą zostać spełnione przez podmiot ubiegający się o możliwość posadowienia w pasie drogowym obiektu nie związanego z potrzebami ruchu drogowego lub potrzebami zarządu drogami. Organ rozpoznający wniosek w takim przedmiocie związany jest ściśle wymogami stawianymi przepisami prawa, które nie pozostawiają jakiejkolwiek swobody organowi w możliwości kształtowania stosunku prawnego, jaki ma wynikać z udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec takiego charakteru zezwolenia, o którym mowa w omówionych przepisach, rację miał organ oraz Sąd I instancji, że zmiana decyzji dnia 10 marca 2021 r., o jaką występowała strona skarżąca, wykraczała poza przesłanki z art. 155 k.p.a. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości wyroku Sądu I instancji w zakresie wyznaczonym zrzutami skargi kasacyjnej, uznał ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.