II GSK 961/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 546/21 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 546/21 odrzucił skargę M.G. na decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M.G. (dalej również: skarżący, skarżący kasacyjnie) wniósł 28 czerwca 2021 r. skargę zatytułowaną "Pozew o stwierdzenie nieważności decyzji zatrzymania prawa jazdy, wydanej przez WSO art. 156 kpa" . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu 24 listopada 2022 r. wezwał ustanowionego dla skarżącego w toku postępowania pełnomocnika z urzędu do wskazania numeru i daty zaskarżonego aktu w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że skarga dotyczy decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] grudnia 2016 r. W odpowiedzi na to wezwanie, pełnomocnik skarżącego pismem z 6 grudnia 2022 r. podał, że przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 9 lutego 2023 r. odrzucił skargę. Sąd wskazał, że skarżący 10 listopada 2016 r. wniósł odwołanie od zaskarżonej decyzji, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało 8 grudnia 2016 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] listopada 2016 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 837/17. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Obowiązek wyczerpania toku kontroli instancyjnej oznacza, jak wskazał Sąd, że w każdym przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, kontrola sądowa tego rozstrzygnięcia jest dopuszczalna tylko łącznie z kontrolą rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji, a więc tylko wówczas, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, mając na względzie stan faktyczny sprawy oraz okoliczność, że skarga została wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. M.G. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] listopada 2016 r. w sprawie [...] wobec zajścia przyczyn z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), jak również zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenia kosztów udzielonej pomocy z urzędu według norm przepisanych za postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały opłacone w części jak i w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie: I. art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] listopada 2016 r. [...] jest zgodna z prawem, gdy narusza w swojej treści art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wobec zatrzymania prawa jazdy skarżącemu do czasu uzyskania przez niego pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie kat. B, C, CE prawa jazdy na podstawie samych twierdzeń policji o przekroczeniu przez skarżącego 24 punktów karnych bez sprawdzenia tej okoliczności. II. art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj: 2) art. 68 § 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi w związku z błędnym uznaniem, że skarga [...] była już przedmiotem rozpoznania, oraz że nie zachowano toku kontroli instancyjnej w postępowaniu przez organami administracyjnymi, w sytuacji gdy skarga M.G. nie dotyczyła odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 8 grudnia 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 2016 r. tylko tyczy się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] listopada 2016 r. wydanej w sprawie [...], który to wniosek został dany w trybie art. 157 §1 k.p.a. i przyjęty przez organ administracyjny 17 października 2019 r. i nie został uwzględniony zgodnie z postanowieniem kolegium odwoławczego we Wrocławiu z 24 lutego 2020 r. 3) art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a wobec błędnego uznania, że skarżący nie wyczerpał drogi do wniesienia niniejszej skargi, w sytuacji gdy w dniu 17 października 2019 r. wraz z wnioskiem o zwrot zatrzymanego bezprawnie prawa jazdy oraz do wniosku o wznowienie postępowania wyartykułował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który to wniosek uznał za rozpoznany przez kolegium odwoławcze, które przekazało skarżącemu postanowienie z 12 listopada 2019 r. wraz z pouczeniem o prawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co też skarżący uczynił. 4) art. 66 § 1 i 3 k.p.a wobec dokonania przez organ rozstrzygnięć co do wniosków powoda z 17 października 2019 r. i brakiem uznania swojej niewłaściwości w rozpoznaniu spraw, co w wymiarze treści art. 8 § 2 k.p.a. uzasadniało poczucie przez skarżącego, że tryb postępowania został zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. Należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków (postanowień) sądu pierwszej instancji, o czym świadczy związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a., oznacza obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora tego środka odwoławczego, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15;). Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący podniósł naruszenie art. 68 § 1, art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 66 § 1 i 3 k.p.a. Ten ostatnio wymieniony zarzut nie został skonstruowany prawidłowo, gdyż skarżący nie powiązał naruszonych, jego zdaniem, przepisów procedury administracyjnej z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to o tyle konieczne, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a wobec tego podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważa, że zarzuty te nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z tego powodu, że skarżący w istocie nie przedstawił ich uzasadnienia. Ponadto skarżący nie wykazał także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Jak już wspomniano wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania, to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w żadnym stopniu nie nawiązuje ono do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku zarzutu naruszenia art. 68 § 1 oraz art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. brak jest związku między powołanymi przepisami a treścią zarzutów. Trzeba także odnotować, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęto próbę nawiązania do zaskarżonego postanowienia zwracając uwagę na niezbyt jasne podstawy jego wydania, jednak nie towarzyszyło temu sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł uwzględnić krytycznych ocen formułowanych wobec zaskarżonego postanowienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jeżeli nie pozostawały one w związku z zarzutami podniesionymi w petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 Konstytucji RP. Podniesieniu tego zarzutu nie towarzyszyło przedstawienie jego uzasadnienia. W części argumentacyjnej skargi kasacyjnej jej autor nie podał na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści wymienionego przepisu oraz jakie jest właściwe, zdaniem strony, jego rozumienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogu formalnego określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie można wykluczyć, że zaniechanie uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię wiązało się z tym, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powołanego przepisu. W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.