II GSK 952/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 51/25 w sprawie ze skargi A. w P. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 51/25, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) rozpoznał sprawę ze skargi A. w P. (dalej: skarżąca) na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: organ odwoławczy, organ) w przedmiocie rozpoznania odwołania wniesionego przez Zachodniopomorską Okręgową Izbę Aptekarską w Szczecinie, od decyzji wydanej na wniosek skarżącej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 17 stycznia 2023 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w W., ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 17 stycznia 2023 r., stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności, stwierdził, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wymierzył Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu grzywnę w wysokości 20 000 zł, oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odwołanie Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Szczecinie od decyzji z 17 stycznia 2023 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wpłynęło do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie 3 lutego 2023 r. W związku z tym, uwzględniając termin 7 dni na przekazanie akt sprawy przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego, Sąd uznał, że miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym kończył się z upływem 10 marca 2023 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny 10 lipca 2025 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z 17 lipca 2023 r. Wydanie decyzji przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego miało miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy do 15 listopada 2024 r., a zatem przez 21 miesięcy, nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, w szczególności nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a po upływie udzielonego stronie w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. dalej: k.p.a.) terminu 7 dni na wypowiedzenie się co do zebranych w postępowaniu dowodów, zgłoszonych żądań lub złożenia nowych wniosków dowodowych (pismo z 15 listopada 2024 r.), przez kilka kolejnych miesięcy nadal pozostawał w bezczynności. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie informował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał żadnej racjonalnej przyczyny braku podjęcia czynności w sprawie przez tak długi okres. Według Sądu organ wydając decyzję po 29 miesiącach od daty wpływu odwołania, w sposób znaczący i przy tym nieusprawiedliwiony okolicznościami sprawy, przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy. Sąd zwrócił też uwagę, że organ odwoławczy miał świadomość, że brak załatwienia odwołania od decyzji o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki wstrzymywało załatwienie innej sprawy administracyjnej, wniesionej z wniosku skarżącej o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie apteki, gdyż został o tym poinformowany przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie kilka dni po przekazaniu odwołania (pismo z 17 lutego 2023 r.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób oczywisty nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu postępowania odwoławczego. W świetle ustalonych okoliczności Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, uznał ją za rażące naruszenie prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., ponieważ okres rozpoznania sprawy znacznie przekroczył określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i brak było uzasadnionych przyczyn do tak długiego prowadzenia postępowania. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji, bowiem z akt administracyjnych wynikało, że organ po wniesieniu skargi wydał decyzję. Sąd uznał, że wymierzona na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącej, grzywna w wysokości 20 000 zł, będzie adekwatna w ustalonych okolicznościach sprawy, a mianowicie biorąc pod uwagę zawinione, nieprawidłowe działanie organu administracyjnego, przedłużającą się niepewność skarżącej co do wyniku postępowania, mającego istotne znaczenie dla planowania i organizowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a także niekorzystne skutki ekonomiczne związane z przedłużającym się postępowaniem administracyjnym w postaci dodatkowych kosztów prowadzenia apteki. Sąd uznał za niezasadne dalej idące żądanie skarżącej o wymierzenie grzywny w górnej granicy ustawowej, jako nieadekwatne do negatywnych skutków jakie spowodowała wobec skarżącej bezczynność organu, i w tym zakresie oddalił skargę. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z okoliczności niezależnych od organu, w tym w szczególności skomplikowanego charakteru sprawy, a w konsekwencji nie doszło do bezczynności organu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 3 i 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez: – pominięcie w sprawie istotnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, to jest potwierdzenia przyjęcia klienta zewnętrznego z 26 listopada 2024 r., – błędne obliczenie terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie okresu pozostawania organu w bezczynności, – pominięcie w sprawie istotnej okoliczności faktycznej w postaci zrealizowania celu postępowania oraz szczególnie skomplikowanego pod względem prawnym charakteru sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażący, podczas gdy całokształt okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że bezczynność organu nie miała charakteru kwalifikowanego, a w konsekwencji brak było podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny mimo braku należytego rozważenia przesłanek wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zrealizowania celów postępowania, przez co wymierzenie grzywny stało się zbędne; 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 149 § 2 w zw. z § 1a i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2025 r. poz. 750 ze zm.) poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania sędziowskiego i wymierzenie organowi rażąco wysokiej grzywny w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności wysokości faktycznie poniesionej przez skarżącą opłaty, podczas gdy zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny w wysokości 20 000 zł; 5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z treścią rozstrzygnięcia, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, a w konsekwencji powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, co uzasadnia jego uchylenie. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. IV Pismem z 29 czerwca 2026 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał w całości twierdzenia i wnioski wyrażone w skardze kasacyjnej. Ponadto organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów takich jak: decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 21 lipca 2025 r. dotycząca wygaszenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, oświadczenie strony o zrzeczeniu się prawa do odwołania od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 21 lipca 2025 r., informacja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie dotycząca terminu zawieszenia apteki ogólnodostępnej położonej w W. ([...]), przy ul. [...]. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie występują bowiem przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują zgodność z prawem rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanym orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, tzn. stwierdzenia, że Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się bezczynności, miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz że grzywna w wysokości 20 000 zł jest adekwatna w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nie zasadne. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. (punkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy oraz jej ocenę. W sposób wystarczający Sąd przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Sąd orzekał o bezczynności organu, a nie o przewlekłości. Z wywodów Sądu wynika to jednoznacznie, mimo że Sąd we fragmencie przytoczonym w skardze kasacyjnej używa też sformułowania "przewlekłość". Sąd powołał się bowiem przy tym wyraźnie na przesłanki bezczynności a nie przewlekłości, wskazał bowiem jednoznacznie na uchybienie ustawowego terminu do wydania decyzji i brak pism organu do strony o jego przedłużeniu. Użycie zatem w uzasadnieniu wyroku sformułowania "przewlekłość" nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Dalej zaś idące w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej, nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione, gdyż tego zarzutu nie można łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. W świetle powyższego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie został uwzględniony także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyrażona w tym przepisie zasada związania oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki polegające na tym, że ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Podkreślenia jednak wymaga, że instytucja związania wyrokiem sądu dotyczy wyroków prawomocnych. Zapadły w tej sprawie wyrok WSA, zaskarżony rozpoznawaną skargą kasacyjną, nie był prawomocny. Z akt spraw nie wynika też, by w tej sprawie wydany był jakiś inny wcześniejszy prawomocny wyrok sądu. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miałoby polegać w tej sprawie naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł zatem zostać uwzględniony. Niezasadny jest również zarzut kwestionujący prawidłowość poglądu Sądu, że w tej sprawie w ogóle doszło do bezczynności (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Organ uważa, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż "zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z okoliczności niezależnych od organu, w tym w szczególności skomplikowanego charakteru sprawy". Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny, a sposób jego sformułowania świadczy o całkowitym braku zrozumienia przez sporządzającego skargę kasacyjną pełnomocnika organu na czym polega istota instytucji prawnej bezczynności organu. Z całą mocą podkreślić bowiem należy, że instytucja ta jest obecnie zdefiniowana normatywnie, nie może zatem budzić żadnych wątpliwości co ona oznacza i jakie cechy ją charakteryzują. W art. 37 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przewidziano mianowicie, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji w terminie. Upływ terminu załatwienia sprawy jest okolicznością obiektywną. Jest to jedyna przesłanka, którą ustawodawca wskazuje definiując bezczynność. Nie ma zatem żadnego znaczenia z jakiego powodu organ uchybił terminowi, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczynił się skomplikowany charakter sprawy, sama strona lub inne przyczyny. Całkowicie niezasadne jest zatem opieranie przez organ twierdzenia, że nie doszło do bezczynności na innych okolicznościach niż termin do załatwienia sprawy, w tym w szczególności na skomplikowanym charakterze sprawy. W niniejszej sprawie niesporne jest, że upłynął termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy (rozpoznania odwołania poprzez wydanie decyzji). Odwołanie zostało wniesione w dniu 2 lutego 2023 r. i 3 lutego 2023 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji, który w dniu 10 lutego 2023 r. przekazał je wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie powinno zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w terminie jednego miesiąca, a nastąpiło to dopiero w dniu 10 lipca 2025 r., a więc znacznie po upływie terminu. Organ nie przedłużał terminu załatwienia tej sprawy powołując się na szczególnie skomplikowany charakter sprawy - w aktach sprawy brak zawiadomień w trybie art. 36 k.p.a. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawie doszło do bezczynności organu, bowiem w ustawowym terminie organ nie wydał decyzji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 i art. 12 § 1 k.p.a. jest zatem oczywiście niezasadny. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut kasacyjny kwestionujący przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten sprowadza się w istocie do twierdzenia, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z okoliczności niezależnych od organu, których Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, w tym w szczególności ze skomplikowanego charakteru sprawy. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przypomnieć, że zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych oraz zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Taka kwalifikacja jest zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z zasadami, wedle których powinny działać podmioty administrujące w demokratycznym państwie prawnym. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada szybkości i prostoty postępowania określona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy to rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Rozwinięcie przewidzianej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej stanowi art. 35 k.p.a. określający terminy załatwienia spraw. Ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, czy też pozostawania w bezczynności. Organ administracji publicznej będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, winien w taki sposób i terminie je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować zasadę szybkości postępowania. Skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania mają na celu wyegzekwowanie od organu realizacji zasady szybkości postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu zachowania zasady prawdy obiektywnej. Terminowość i niewadliwość wydanych rozstrzygnięć organu administracji służy stronom postępowania, ale i samemu organowi, który nie jest wówczas narażony na uwzględnienie przez sąd skarg tak merytorycznych, jak i dotyczących bezczynności czy przewlekłości postępowania. Jak już o tym była mowa powyżej, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że odwołanie Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 17 stycznia 2023 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zostało wniesione w dniu 2 lutego 2023 r. i przekazane do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy w dniu 10 lutego 2023 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie powinno zostać rozpoznane w terminie jednego miesiąca. Natomiast decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie rozpoznania tego odwołania została wydana w dniu 10 lipca 2025 r., a więc dopiero po 29 miesiącach od daty wpływu odwołania. Nastąpiło to już po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność. Tak znaczne przekroczenie ustawowego terminu zasadnie uznane zostało za rażąco naruszające zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt - organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności związanych z rozpoznawaniem odwołania Zachodniopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 17 stycznia 2023 r. o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej aż do listopada 2024 r. Dopiero pismem z 15 listopada 2024 r., a więc po półtora roku, Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował skarżącą o zamiarze zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji oraz o wyznaczeniu terminu na wypowiedzenie się co do zebranych w postępowaniu dowodów, zgłoszonych żądań lub złożenia nowych wniosków dowodowych. Po upływie udzielonego stronie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminu 7 dni, organ przez kilka kolejnych miesięcy nadal nie podejmował żadnych czynności aż do 27 maja 2025 r., kiedy pismem zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie akt administracyjnych. Przez kilkanaście miesięcy Główny Inspektor Farmaceutyczny nie podjął zatem realnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania, a więc nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy nie usprawiedliwia twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że strona po otrzymaniu w listopadzie 2024 r. nośnika z kopią akt, zadeklarowała odniesienie się do tej argumentacji (s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nie usprawiedliwia go też twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że orzekając o rażącej bezczynności nie wzięto pod uwagę skomplikowanego charakteru sprawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy nie informował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter. Organ nie wyjaśnia zresztą przekonująco w skardze kasacyjnej na czym polegał ten skomplikowany charakter tej sprawy, uniemożliwiając rozpoznanie sprawy przez aż tak długi czas. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącej bezczynności świadczy znaczne i oczywiste przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy organ przez długi czas nie podejmuje realnych czynności zmierzających do jej zakończenia. Rażąca bezczynność zachodzi w sytuacji znacznej zwłoki oraz zaniechania działań, które mogą być interpretowane jako unikanie rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2528/21). W niniejszej sprawie przekroczenie ustawowego terminu znaczne, a podejmowane przez organ czynności (pismo z 15 listopada 2024 r. oraz pismo z 27 maja 2025 r.) nie prowadziły do szybkiego zakończenia postępowania. Stwierdzone w niniejszej sprawie ponad dwudziestokrotne przekroczenie ustawowego terminu stanowi naruszenie na tyle istotne, że zasadnie zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skoro z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ odwoławczy przez pierwsze 21 miesięcy nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, w szczególności nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a po upływie udzielonego stronie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. terminu 7 dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przez kilka kolejnych miesięcy nadal pozostawał w bezczynności. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że bezczynność organu miała charakter kwalifikowany, a więc nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie miał zatem usprawiedliwionych podstaw, nie doszło bowiem do naruszenia w sposób wskazany w tym zarzucie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 3 i 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak jest także podstaw do uwzględnienia sformułowanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, które zdaniem organu polegało na przekroczeniu przy ustalaniu wysokości grzywny granic swobodnego uznania sędziowskiego i nierozważeniu przez Sąd pierwszej instancji wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zrealizowania celów postępowania, przez co wymierzenie grzywny stało się zbędne. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, pozostawiona zatem została uznaniu sądu administracyjnego, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego" (por. wyroki NSA z: 7 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1499/24; 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22). Uznanie nie oznacza zatem dowolności. Rozważając zastosowanie grzywny przewidzianej w powołanym przepisie w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje i cele, jakie ona pełni. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2456/24). Kontrola przez NSA zastosowanego przez WSA środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto na ocenie, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki NSA z: 13 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3194/21; 21 grudnia 2021r. sygn. akt II OSK 2326/21). W rozpoznawanej sprawie zarzuty podniesione w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie wskazują takich okoliczności, które determinowałyby przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice uznania sędziowskiego. Skoro organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa - co nie zostało skutecznie zakwestionowane - a stwierdzona bezczynność wynikała z obciążających organ zaniedbań, to zasadnie Sąd pierwszej instancji skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznana grzywna mieści się w ramach określonych w art. 154 § 7 k.p.a., albowiem nie przekracza wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które - zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r. - w 2024 r. wyniosło 8 181,72 zł. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji mieści się zatem w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało przez ten Sąd uzasadnione poprzez wskazanie, że kwota ta jest adekwatna do zawinionego, nieprawidłowego działania organu administracyjnego oraz przedłużającej się niepewności skarżącej co do wyniku postępowania, mającego istotne znaczenie dla planowania i organizowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jednocześnie pociągając za sobą niekorzystne skutki ekonomiczne. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że grzywna nie ma stanowić rekompensaty dla strony z tytułu dolegliwości wynikających z bezczynności organu. Nie oznacza to jednak, że niedopuszczalne było przy ustalaniu wysokości grzywny zwrócenie przez Sąd uwagi także na to, że organ odwoławczy zdawał sobie sprawę, że brak rozpatrzenia odwołania od decyzji w niniejszej sprawie wstrzymywał załatwienie innej sprawy administracyjnej, z wniosku strony o wygaszenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (zob. pismo z 17 lutego 2023 r. Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego). Przy ustalaniu wysokości grzywny powinny być wzięte pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy związane z postawą organu pozostającego w bezczynności i skutkami społecznymi naruszenia przez niego prawa, grzywna ma bowiem cel nie tylko prewencyjny, ale również represyjny. Wbrew zatem poglądowi skarżącego kasacyjnie organu, jej wymierzenie w niniejszej sprawie było prawidłowe i nie stało się zbędne. Nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w piśmie organu z 29 czerwca 2026 r. wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 21 lipca 2025 r. dotyczącej wygaszenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, oświadczenia strony o zrzeczeniu się prawa do odwołania od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie z 21 lipca 2025 r., informacji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie dotyczącej terminu zawieszenia apteki ogólnodostępnej położonej w W. ([...]), przy ul. [...]. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przewidziany zatem w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek umożliwiający przeprowadzenie postępowania dowodowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli legalności orzeczeń sądów wojewódzkich, dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. Wbrew twierdzeniu organu, dokumenty wskazane w skardze kasacyjnej nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Okoliczności dotyczące wydania późniejszej decyzji w innej sprawie, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeprowadzanie dowodów z tych dokumentów na tym etapie postępowania było zbędne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny mógł bez nich dokonać prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Wobec powyższego, ponieważ zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej, który występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (punkt 2 sentencji wyroku).